실질적인 풀뿌리 주민자치 실현을 위한 수평적 분권의 정착과 주민참여 제도 및 행정 시스템의 혁신적 고도화 방안 doc_id CNTS-00118870117_4

최근 2018년 우수자치단체에 대한 인센티브를 미미하게나마 적용한 것은 그래도 다행이라 할만하다. 앞으로도 그 규모를 확대 시행함이 주민참여예산제의 조기정착에 매우 중요한 기폭제 역할을 할 것이다. 주민참여예산 제도에 대한 강력한 시행이야말로 조기에 수평적 분권을 달성하고 풀뿌리 주민자치 정착을 실현하는 첩경이 될 것은 자명하다. 주민참여 예산제도를 확대･시행하고 제도에 역행하거나 이행하지 않을 경우에 합당한 패널티 적용 도입을 더 이상 늦춰서는 안 될 것이다. 최소한 생활 SOC사업만큼은 철저하게 주민참여 예산제도에 의해 시행하도록 하는 것이 주민들의 참여를 유도하고, 주민과 의회·집행부의 협치 기반 마련의 토대가 됨과 동시에 주민자치･참여자치를 활성화하는 출발점이 될 것이다. 자치분권의 시행에 있어 우리는 오직 중앙의 권한을 지방으로 위임하는 수직적 분권만이 진정한 분권이라고 생각해왔다. 돌아보면 헌법이 우리에게 주어진 권한을 우리 스스로 인식하고 제대로 시행해 본 경험은 참으로 일천하다. 앞서 기술했던 저출산 고령화사회로의 진입, 4차 산업혁명시대 도래, 주민참여예산제도를 통해서 본 지방분권에 무심한 중앙정부 등 열악한 주변환경을 극복하고 풀뿌리 주민자치를 어떻게 실현해야 하는가? 2018년 9월, 문재인 정부가 자치분권 종합계획을 발표 할 때 수직적 분권만큼 수평적 분권을 시대과제로 제시하면서 화두를 던진 것은 이런 측면에서 참으로 다행이다. 더디 가더라도 제대로 가는 길이 어쩌면 수평적 분권일 수도 있다라는 확신이 생겼다. “주민이 주인이 되는 분권” 이것이야말로 풀뿌리 주민자치의 진정한 실현일 것이다. 단언컨대, 수평적 분권의 정착이야말로 수직적 분권을 촉진케 하는 지름길이 될 것이다. 무엇보다 주민들이 직접 참여할 수 있는 주민자치기구의 실질화가 필수적이다. 이번 고성, 속초 산불이 일어났을 때 나타난 새로운 현상이 있다. 전국에서 발송된 개인택배가 고성군으로 몰려든 것이다. 물론 잘못된 정보로 인해서 쓸 수 없는 물건들이 대부분이었지만, 정보와 자기선택을 주도하고 있는 개인들이 적극적으로 행동하고 있다는 점, 반면 공공의 관리시스템은 이러한 정보화에 부족한 수준임을 드러내었다. 주민자치가 행동하는 개인을 주체로 세우고, 성과의 주인공으로 만들기 위해서는 공적 대응시스템을 고도화시켜야 한다. 이런 점에서 변화하는 주민자치를 통한 성과관리를 이루기 위해서는 기존의 행정시스템의 접근법을 혁신해야 한다. 자원봉사 분야에서 오랫동안 치열한 토론이 일어나고 있는 자원봉사 인정시스템은 상징적인 예가 될 수 있다. 주민들의 참여를 사회적으로 공인하기 위한 다양한 사회적 인정체계를 개발해야 하는데, 지역사회 참여를 전면화 할 수 있는 관점이 필요하다. 즉 주민참여의 당위와 공공성의 가치와 같은 직접적인 기능과 효과는 기존의 행정패러다임에 국한되어서 상품의 매력을 높이지 못한다. 오히려 주민참여를 확장하기 위해서는 주민참여 동기화의 매력적 이미지를 만들 수 있는 다양한 사회적 인정시스템을 개발하는 것이 포괄적인 제도화의 방향으로 적합하다. 주민들은 과거처럼 지역사회에 소속감을 가지고, 공익을 위한 의무에 기꺼이 참여하는 도리를 다하는 집단의 구성원이 아니다. 다양해진 주민들의 욕구와, 약화된 공동체적 관계로 인해 복지수요와 민원은 갈수록 급격하게 늘어나고 있으며, 행정부의 제한된 자원으로는 개인화된 사회의 요구에 대응할 수 없게 되었다. 따라서 주민자치는 행정부의 권한을 주민에게로 이양한다는 소극적인 의미가 아니라, 주민을 중심에 놓는 진정한 분권, 개인이 주권자가 되는 자치를 추구해야 한다. 그런 맥락에서 주민자치의 제도화는 행정의 권한과 수단을 주민에게 이양하는 접근법에만 제약되어서는 안되며, 실질적인 개인 주권자들이 자신의 문제를 해결할 수 있는 다각적인 제도를 마련하도록 해야 한다. 즉, 주민자치회와 같은 행정영역의 제도화와 함께, 경제적, 사회적, 문화적인 제도화가 함께 모색되고 추진되어야 민영화, 위탁제도와 같은 한계를 넘어설 수 있다. 예를 들어, 경제적인 자치제도화와 관련해서는 타임뱅크와 같은 생활경제의 제도화, 자원봉사의 영역과 관리방식의 개선, 이를 통한 생활의 자치, 시민적 가치의 확장과 같은 성과목표가 함께 모색되고 추진되어야 행정 중심의 제도화가 갖는 한계에 빠지지 않게 된다. 주민자치도 규칙을 정해놓고 플레이하는 스포츠경기와 유사한 점이 있다. 현재의 주민자치제도가 주민자치 활동의 제약요인이 될 것인가 아니면, 지역의 정책결정에 주민의 의사를 반영하는 도구로 활용될 것인가는 주민들의 전략적인 행동에 따라 달라질 수 있다. 현재의 정책의사결정의 제도적 범위 내에서 제도를 통찰하고, 주민의 의사를 충분히 반영하는 의사결정에 이르게 하는 노련함이 요구된다. 우리 주민들은 현재의 지방자치제도에서 충분히 경험을 쌓은 노련한 플레이를 할 때가 되었다. 이를 위해, 우선 현재의 제도를 냉정하게 분석해야 한다. 감정적인 바램이나 희망을 잠시 놓아두고, 지방자치제도 자체에 대해 합리적이고 객관적인 시각에서의 분석적 접근이 필요하다. 지금까지 주민자치를 주제로하는 많은 발제와 토론들 속에서 꾸준하게 지적되어 온 것이 지역의 정책결정에 주민의 의사를 반영해야 한다는 것이다. 또, 현재의 주민자치제도에서 주민의 의사가 반영되는 데에는 권한과 예산의 측면에서 한계가 있다는 주장이 수 없이 반복되어 왔다. 구체적으로, 주민자치위원회의 위상과 권한을 제고하고, 주민참여예산을 확대하는 등의 대안을 제시하여왔다. 대의민주주의 체제에서 정책결정자가 스스로의 이익을 반영하기보다는 주민의 의사를 반영하도록 강제하는 것은 주민참여 수단을 활발하게 이용하는 것이다. 정책의사 결정자들은 주민에 의해서 선출된다 하더라도, 정책의사결정에서 주민의 의사를 우선적으로, 반영하지 않을 수 있다. 주민은 지방자치단체장과 지방의원들이 그들의 이익보다 주민의 의사를 정책의사결정에 우선 반영할 수 있도록 그들과 협력적 관계를 형성하고 유지하는 것이 전략적으로 합리적인 선택이다. 정책의사결정자들은 주민으로부터 권한을 위임받아 정책결정과정에 참여하는 데, 다양한 정책결정 상황 중 정책의사결정자들의 이익에 반하는 정채결정상황에서 그들이 주민의 이익만을 정책에 반영하는 것은 불가능하다. 할 수 없는 것에 집착하기보다는 할 수 없는 것을 인정하고, 그 대안을 찾는 것이 합리적이다. 지금까지의 논의를 살펴보면, 주민이 중심이 되는 지방자치라는 이상적인 상태를 전제로, 주민자치(위원)회의 역할과 권한, 그리고 주민참여 예산제도의 확대 등을 제시하여왔다. 그러나 현실적으로 지방의회와의 협력이 없이는 공염불에 지나지 않는다. 이에 따라, 주민들은 개인 수준에서나 집단의 수준에서 정책결정자들의 의사결정에 관여하는 것이 긴요하다. 먼저, 주민 각자가 개인적 수준에서 민원과 청원을 참여의 통로로서 적극적으로 활용하는 것이다. 특히, 청원의 경우에는 청원을 접수한 의원이 해당 안건에 대해 반드시 회신을 해야한다는 점에서 효과적인 참여수단이다. 다음으로, 지역의 주민들이 모여서 풀뿌리 주민조직을 결성하고, 정책의사결정 과정에서 이해관계자(steakholder)로 참여하는 것이다. 지역의 정책결정자로서의 지방의회와 주민조직으로서의 주민자치(위원)회는 상호 협력적 관계에 있어야 한다. 이를 위해, 지방의회와 주민자치(위원)회의 역할분담에 관해 충분한 논의가 있어야 한다. 지금까지의 주민자치(위원)회의 역할에 관한 논의에서 대부분의 주장들은 지방의회의 역할과 중첩된다. 극단적으로는 주민자치위원회의 역할이 확대될수록 지방의회의 역할은 축소된느 제로섬(zero-sum) 관계에 놓여있는 것이다. 이 상태에서는 상호 간에 경쟁관계 이상의 관계형성이 어렵게 된다. 이에 따라, 주민자치(위원)회와 지방의회의 역할을 구분하고, 각각의 역할이 확대되더라도 중첩되지 않도록 조정함으로써 상호 협력적 관계를 형성하도록 해야 한다.