연방제 수준의 분권국가 실현을 위한 실질적인 재정분권 체계 구축과 복지재정 관계의 구조적 개편 방안 doc_id CNTS-00118870340_1

촛불시민혁명 이후 ‘나라다운 나라’ 그리고 ‘완전히 다른 대한민국’을 만들어야 한다는 국민 요구의 맥락에서 문재인 정부는 ‘연방제 수준의 분권’을 국정의 핵심과제로 설정했다. 1995년도에 지방자치가 부활되었지만 재정 현실은 집권 강화 추세였다. 분권이 촛불의 시대 요구라고 하지만 현실에서 불신과 냉소 그리고 회의적 시각도 있다. 2018년 6월 지방선거 이후부터는 분권에 대한 사회적 담론이 소멸되고 있다. 문재인 정부에서는 2018년 10월30일에 ‘재정분권 추진방안’을 발표했다. 하지만 정부의 방안에서는 결과적 정당성과 계획 수립 과정에서 절차적 투명성에서 많은 한계가 있었다. 무엇보다 국민과 지방자치단체의 참여가 없었다. 재정분권에 대한 주장과 정책은 세입분권에 대한 것이었으며, 자체재원으로 인건비 해결도 쉽지 않다는 잔여적 시각이 지배적이었다. 문재인 정부가 주창했던 ‘연방제 수준’의 분권은 낙후지역 재정보장을 위한 잔여적 지원의 소극적 접근과는 달라야 한다. 중앙과 지방이 동등한 수준에서 사회 경제적 문제를 해결하는 정책파트너의 보편적 분권 접근이 필요하다. 연방제 수준의 분권국가에 대한 재정분권의 과제는 지방세 중심의 실질적인 재정분권체계를 정립하는 것이다. 지방세 확충과 함께 국고보조사업의 지방이양을 통해 지방세입에서 자체재원 비중과 세출에서 자체사업 비중이 동시에 확대되어야 한다. 그리고 중앙정부의 조직과 인사 그리고 각종 법령을 종합적으로 정비하는 혁신 페키지로 개편작업이 추진되어야 한다. 재정분권에 대한 사회적 공감대 형성이 충분하지 않고 지자체의 비판적 우려도 상당하다. 누구를 위한 재정분권인지가 불분명하다. 형식적인 시기 맞추기 보다는 충분한 사회적 공론화 과정을 거쳐 중앙과 지방 그리고 지방들간의 합의와 연대가 형성되는 포용적 재정분권계획을 수립해야 한다. 국회에 제출하였던 정부개헌안 제1조에 명시했던 ‘분권국가’의 헌법적 가치가 전제되는 재정분권 계획을 수립해야 한다. 촛불시민혁명의 시대 정신에 기반하여 재정분권을 핵심으로하는 연방제 수준의 분권국가를 위한 정부간 재정관계에서 정책 담론에는 ‘주민’과 ‘공공서비스’에 대한 논의가 우선 전제되어야 한다. 현재와 다른 수준으로 정부간 관계가 개편되면 주민들의 삶의 질이 어떻게 달라지고 공공서비스의 성과혁신이 어느 정도 확보될 수 있는지에 대한 청사진과 구체적인 실천방안이 필요하다. 국세와 지방세 7:3 구조개편 과정에서 국고보조사업의 지방이양이 추진되고 있다. 최근까지 논의에서는 복지보조사업의 지방이양은 고려되지 않고 있다. 하지만 2단계 재정분권을 추진해야 하고, 국고보조금의 절반이상이 복지보조사업에 지출된다는 점을 고려할 때, 정부간 재정관계 개편에서 복지분권은 핵심적인 분권혁신 영역으로 설정될 가능성이 높다. 하지만 2005년도 지방이양 이후 발생했던 정부간 복지재정 관계의 갈등을 고려할 때, 복지분권의 쟁점에 대한 선제적인 대응이 필요하다. 정부간 복지재정관계에 대한 인식은 제1세대 정부간 재정관계의 전통적인 틀 속에 갇혀 있으며 중앙정부의 분권 제도 개편의 인식 틀 역시 새로운 플랫폼을 갖추지 못하고 있다. 이와 같은 상태에서 복지분권을 추진하게 되면 10여년 전의 갈등 상황이 다시 재현되거나 보다 악화된 상태로 발생할 위험이 있다. 정부에서 국고보조금제도의 전체적인 개편을 추진하고 복지보조사업에 대한 정부간 재정관계의 구조조정을 추진할 경우, 개별 보조사업의 미시적 조정 보다는 구조적 관점에서 개편을 추진할 필요가 있다. 분권교부세제도를 통해 복지사업을 지방으로 이양한지 10년 이상이 지났지만, 복지분권의 혁신과 가치는 현실화되지 못했다. 정부간 복지재정관계의 새로운 플랫폼을 구축할 수 있는 동력을 구축하기 위해서 주민 눈높이에서 분권혁신이 실현돼야 한다. 2005년도 복지분권은 사업의 책임만 지방으로 이양되었고 사업에 대한 통제권 등의 권한은 지자체가 이양 받지 못했다. 이로 인해, 사업이 지방이양에도 불구하고 보건복지부로부터의 구체적인 사업지침 통제는 여전했다. 이러한 복지분권 환경 하에서 2000년대 중반 이후로 복지보조사업은 계속 증가하였고, 증가한 사업만큼 지방재정의 경직성은 증가되어 왔다. 자치구 지출의 60% 이상을 중앙정부의 복지보조사업이 차지하면서 자치단체로서의 자치기능이 매우 약화되었다. 이러한 재정환경 속에서 지자체와 지방공무원들이 복지지출 확대와 복지분권에 대하여 가지는 인식은 비판적이고 회의적으로 치우칠 가능성이 상당하다. 중앙정부 중심의 집권적 복지정책 운영의 전체 틀을 정비하여 국가의 역할을 강화하는 동시에 지방의 복지재량을 확대하는 새로운 정부간 복지재정관계를 구축하기 위해서는 과거의 미시적 접근 보다는 대단위 복지기능 중심으로 분권 정책을 추진하는 구조개편이 필요하다. 90년대 미국에서 정립했던 제2세대 정부간 관계 이론의 주장과 같이 중앙과 지방간 기능분담의 현실적 상태를 인정하면서, 새로운 제도개혁은 정부간 수평적 거버넌스관점에서 접근하는 것이 합리적이다. 여기에서 중요한 고려 요소는 복지보조사업 관리에서의 ‘정보’와 ‘인센티브’이다. 2세대 관점에서, 지자체의 재정여건에 상관없이 전국적으로 동일한 복지가 보장되어야 하는 사회안전망에 속하는 현금급여 사업은 (국고보조율을 높이기 보다) 국가사무로 전환해야 한다. 생계급여와 기초연금은 소득보장을 위한 국민연금과 통합운영하고 의료급여는 건강을 보장하는 건강보험과 통합하여 중앙정부가 직접 운영해야 한다. 지자체에 기초복지의 재정책임 분담을 요구하는 것은 적절하지 않다. 이와 달리 지역별로 다양한 프로그램 운영이 중요한 사회서비스분야는 지방으로 이양하는 것이 바람직하다. 또다른 대안으로, 대규모 핵심 복지사업을 중심으로 정부간 복지빅딜을 추진하는 것이다. 대표적인 사례로서, 아동청소년 사업과 노인복지사업의 빅딜을 고려할 수 있다. 영유아복지지출에서 재정비중이 절대적으로 높은 보조사업인 아동 청소년 사업과 보육서비스에서 재정지출은 지방재정에서 전담한다. 대신 전국 정치화를 통해 복지재정 지출 규모가 지속적으로 확대되는 노인과 장애인 복지사업은 중앙정부가 전담한다. 전국 정치 영역은 중앙정부, 지방정치 영역은 지방정부간 전담하는 것을 원칙으로 설정하면 중앙-지방간간 복지빅딜이 가능하다. 모든 복지사업의 재정관리 및 재원분담체계에서 중앙-광역-기초로 연결되는 이중삼중으로 공공관리체계가 형성되면, 작은 복지혁신을 추진하려고 해도 제도의 경직성 때문에 경로의존성이 심화된다. 개발도상국이었던 과거 80년대 낡은 정부 간 복지재정관계를 전체적으로 개편하여 3050경제대국에 걸맞는 정책혁신 플랫폼을 만들어야 한다. 이런 맥락에서 지방세를 확충하는 방안은 결국 국세 일부를 지방세로 이전하는 것이다. 국세 일부를 지방으로 전환한다는 것은 결국 국세와 지방세가 공동으로 운영된다는 것이고 이를 넓은 의미에서 ‘공동세 방식’이라고 한다. 공동세 방식은 논리적으로 3가지의 방안이 가능하다. 첫째 세원 이양, 둘째 재원(세수) 이양, 셋째 징수된 국세를 공동재원으로 하고 일정한 산식에 의해 지방자치단체가 배분받는 방식이다. 첫째 방식이 지금 활용되고 있는 지방소득세 방식이다. 소득이라고 하는 세원을 지방자치단체에게 이양하는 것이다. 이 경우에는 지방자치단체가 직접 지방소득세를 징수해야 한다. 자신의 경제력에 기반한다는 장점은 있지만, 조세 행정이 2원화되는 행정비용이 발생한다. 둘째는 세원은 공유하고 징수된 재원을 지방자치단체에게 이양하는 것이다. 지방자치단체의 입장에서는 자구 노력을 할 유인은 줄어든다. 다만 재원은 확대된다. 셋째는 지금의 지방교부세와 같은 방식으로 내국세를 공동으로 통합하고 일정 비율을 지방으로 분배하는 방식이다. 지방자치단체는 지역에서 발생하는 조세에 대해서는 관심을 갖지 않을 우려가 있다.