중앙집권적 국가경찰제의 한계를 극복하고 민주성과 지역 맞춤형 치안 서비스를 강화하기 위한 광역단위 자치경찰제 도입의 필요성, 입법 과정 및 추진 현황 doc_id CNTS-00118870341_1

우리나라는 광복 직후 대한민국의 경찰체제를 설계할 때 경찰의 효율성을 우선시한 중앙집권적 국가경찰제를 채택하였다. 그 이후 중앙집권적 국가경찰제의 부작용 또는 한계 등으로 지금까지 경찰의 중립성․민주성 또는 경찰분권을 강조하는 자치경찰제로 전환할 것인가를 두고 끊임없이 논의 중에 있다. 자치경찰제는 중앙집권적 국가경찰제와 대비되는 개념이다. 국가경찰제와 달리, 자치경찰제는 경찰조직 설치․운영의 주체가 지방자치단체(이하 ‘지자체’)인 경찰체제를 말한다. 그러나 국가경찰과의 관계에서 자치경찰을 어느 범위로 조직할 것인가, 자치경찰 설치․운영의 주체를 광역지자체 또는 기초지자체로 할 것이냐, 그리고 자치경찰에 어느 정도의 사무와 권한을 부여 할 것인가에 따라 다양한 자치경찰제 모델을 설계할 수 있다. 정부의 자치경찰제 도입안이 확정되었음에도 도입안에 대한 공감대 형성을 어렵게 하는 상호비판적 성격의 백가쟁명식 대안이 분출되고 있는 이유도 여기에 있다. 넷째, 자치경찰제를 통해 경찰조직의 민주적 운영을 담보하고자 하였다는 점이다. 전국 12만여 경찰은 경찰청장→지방경찰청장→경찰서장→지구대장의 지휘체계로 움직인다. 또한 ‘계급의, 계급에 의한, 계급을 위한’ 조직이라는 비판이 제기될 정도로 권위주의적 문화가 팽배해 있다. ‘털어서 먼지 안 나는 사람 없다’는 식의 감찰로 징계책임을 지우는 등 비민주적 방식도 동원되고 있음을 부인하기 어렵다. 이러한 조직문화에서 시민들이 원하는 질 높은 치안서비스가 제공되길 기대하기는 어렵다. 이제 그간 효율성을 우선시하는 방식으로 설계된 경찰조직에 민주성이 더 잘 작동하도록 경찰조직을 분산할 때이다. 중앙집권적 경찰조직을 민주적으로 재설계할 자치경찰제가 필요한 이유다. 마지막으로 직접 이해당사자인 경찰은 물론, 국민의 수용가능성 및 국회입법을 고려한 단계적 시행 모델이다. 정책추진의 합리성을 제고하였다. 이는 첫째, 현행 국가경찰체제에 의한 치안이 안정되어 있고, 둘째 급격한 변화로 자치경찰제 추진에 대한 국민적 혼란을 최소화해야 하며, 셋째 그래서 국가경찰이 잘하는 부분은 그대로 유지하고, 지역적 차원의 치안대응력을 높이는 것을 우선하면서 경찰권 분산은 단계적으로 추진할 필요가 있다는 점을 고려한 불가피한 선택이다. 광역단위 자치경찰제 도입안은 대한민국 경찰사에서 다음과 같은 정책적 의미를 가지고 있다. 첫째, 그간 효율성을 중시하는 중앙집권적 국가경찰제와 비교하여 보다 활발한 자율적･창의적 치안활동의 가능성을 열어놓고 있다. 이는 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(지방분권법)」 제12조 제3항에서 “지역특성에 적합한 치안서비스를 제공”하기 위해 자치경찰제를 도입해야 한다고 규정한 취지와도 부합한다. 광역시도에 소속된 자치경찰은 기본적인 치안유지활동 이외에 그 지역 고유의 지역맞춤형 치안활동을 펼칠 수 있을 것이다. 중앙집권화된 일원적 국가경찰체제는 복잡 다원화된 사회환경에서 지역별 다양한 치안수요에 대응하기 어려운 한계를 가지고 있다. 각 지역의 실정에 적합한 치안활동을 하기 위해서는 그에 필요한 예산이 뒷받침되어야 하는데, 치안활동의 최일선기관인 경찰서 또는 지구대⋅파출소에는 지역맞춤형 치안활동을 펼치는데 필요한 사업예산이 없다. 경찰청에서 일방적 획일적으로 배분한 관서운영 예산이 전부다. 또한 일원화된 지휘체계하에 경찰지휘부의 지시･명령에 일사불란하게 움직이는 구조 하에서 지역주민을 위한 자율적･창의적 치안활동을 기대하기는 어렵다. 대통령 소속 자분위는 2018. 11. 13. 광역단위 자치경찰제 도입에 관한 계획을 발표하였으며, 이를 토대로 2018. 12. 20. 행정안전부, 법제처, 인사혁신처, 경찰청, 대한민국시도지사협의회 등과 함께 ‘자치경찰 법제 T/F’를 구성･운영하여 광역단위 자치경찰제 도입에 관한 법률안(정부안)을 마련하였다. 더불어민주당(여당), 정부 및 청와대는 2019. 2. 14. 당정청 협의를 통해 이 법률안을 최종적으로 확정하고, 2019. 3. 11. 홍익표 의원(대표 발의)을 통해 광역단위 자치경찰제 시행을 위한 경찰법 전면 개정안(「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률(안)」)을 국회에 발의했다. 이 법안은 2019. 6. 10. 국회 사법개혁특별위원회(사개특위) 전체회의에 상정되었다가, 사개특위의 활동 종료(8. 31.)로 2019. 9. 2. 행정안전위원회에 회부되었다. 2019. 3. 자치경찰제 도입을 위한 경찰법 개정안은 지난 9월 국회 사개위에 상정되었다가 행정안전위원회로 회부되었다. 개정안을 대표 발의한 홍익표 의원은 지난 8월 한 언론사와의 좌담회에서 연내 입법 가능성에 대해 다음과 같이 설명하고 있다. 「경찰법 전부 개정안을 지난 3월 국회에 제출했는데 아직 논의조차 안되고 있다. 원래 국회 행정안전위원회 소관인데 검경 수사권 조정과 맞물리면서 ‘패스트트랙 법안’과 묶여 사법개혁특별위원회로 넘어갔는데 현실적으로 사개특위에서 통과될 가능성이 낮다고 본다. 사개특위에서 다시 행안위로 넘어올 것 같다. 9~10월에 입법이 안되면 국회 일정상 물리적으로 20대 국회 내에서 처리하는 게 사실상 어려워진다. 연내 입법이 안되면 내년 21대 총선 전 밀린 법안을 일괄 처리할 때를 노려볼 수도 있겠지만 그때마저 처리가 되지 않으면 무산 가능성도 없지 않다.」 자치경찰제 도입을 위한 경찰법 개정안은 총 5개의 장, 57개 조문 및 부칙 6개 조문으로 구성되어 있다. 자치경찰에 관한 사항은 제1장에서 국가경찰의 자치경찰의 구분, 경찰의 직무 등 총칙으로 규정하는 것 이외, 대부분은 제3장(자치경찰의 조직과 사무 등)과 제5장(자치경찰에 대한 지원･감독)에서 다루어지고 있다. 경찰법 개정안은 자분위의 자치경찰제 도입계획을 충실히 반영하고 있다. 다만, 미흡한 부분도 보인다. 여기서는 개정안에 대한 수정･보완이 불가피한 조항 중심으로 살펴본다. 먼저, 개정안은 국가경찰과 자치경찰의 임무를 규정한 제3조의 범위 내에서 자치경찰의 사무를 정하도록 하고, 구체적으로 지역 내 주민의 생활안전 활동에 관한 사항, 지역 내 교통 활동에 관한 사항, 공공시설과 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무 등을 나열하고 있다. 자분위와 경찰청 등 정부는 자치경찰제의 연내 입법화를 목표로 국민･국회의원･현장 경찰관 및 학계 등을 대상으로 간담회, 세미나 등을 통해 공감대 확산을 위해 적극 노력하고 있다. 특히 경찰청은 2019. 5. 27. 자치경찰제 시범운영 지역선정을 위해 자분위 등 유관기관(행안부, 경찰청, 시･도지사협의회)으로부터 추천받은 학계･법조계 전문가 9명으로 ‘자치경찰 시범운영 지역선정 및 평가위원회’를 구성하였다. 이 위원회에서는 제도 시범 운영과 관련해 도입환경분석 추진계획의 충실성 주민 참여 추진 의지 등으로 구성된 평가 기준을 마련했다. 경찰청에서는 이 평가 기준 마련을 계기로 17개 시도를 대상으로 자치경찰제 도입을 위한 경찰법 개정안의 주요 내용, 자치경찰 재정지원 방안, 시범운영 개요 및 지역선정 평가 기준 등에 대한 권역별 설명회를 실시하였다. 이 설명회는 2019. 7. 19. 수도권을 시작으로 대전･세종･충북･충남 등 충청권(7월 26일), 광주･전북･전남 등 호남권(8월 2일), 부산·울산·경남 등 동남권(8월 6일), 대구·경북 등 대경권(8월 7일) 순으로 이루어졌다.