자치경찰제의 성공적인 안착과 실질적인 권한 강화를 위한 제도적 개선 방안 및 제주자치경찰제 운영 사례를 통한 시사점 검토 doc_id CNTS-00118870341_3

참여연대는 자치경찰제의 단계적 실시 방향과 관련해서도 정부가 제안한 부분적인 사무 이관 방식은 이관 단계마다 새로운 제도를 시행하는 것과 같은 충격을 줄 수 있어 바람직하지 않다는 의견을 밝혔습니다. 참여연대는 자치경찰 사무를 전면적으로 이관하되, 실시 지역은 일부 지역으로 제한하는 시범실시 후 전국으로 확대하는 방식이 실제 자치경찰제 운영에 따른 장단점을 더 명확하게 확인할 수 있어 제도 안착을 더 용이하게 할 것이라는 입장입니다. 이에 덧붙여 참여연대는 자치경찰제의 안정적인 정착을 가능하게 하고, 자치단체의 재정 능력 차이가 치안서비스의 차이로 나타나는 것을 예방하기 위해 ‘(가칭)치안교부금’ 신설 등 중앙정부가 자치경찰의 지출을 전액 교부하는 방향으로 관련 법령이 개정되어야 한다는 의견도 제시했습니다.」 둘째, 확대시행과는 별개로 지난 10여년간 운영된 우리나라 최초의 자치경찰제에 대한 체계적이고 전면적인 평가와 이를 바탕으로 우리나라 실정에 맞는 자치경찰제 모델을 발굴할 필요성이 있다. 물론, 제주자치경찰제의 향후 발전을 위한 구체적인 제도개선 및 권한 이양의 과제를 발굴하기 위해서도 필요하다. 지금까지 이러한 평가 및 시사점 도출이 제대로 이루어지지 않다보니, 정부의 광역단위 자치경찰제 도입안이 확정된 시점에서도 기초단위 자치경찰제 도입 주장이 제기되는 등 여전히 다양한 이견이 표출되고 있다. 이는 곧 자치경찰제 도입 추진에 대한 동력 약화를 초래하여 자치경찰제 법제화의 결실을 보지 못하는 결과로 이어지는 원인이 되고 있다. 여기에 또한 최근 발표된 국무조정실의 ‘제주특별자치도 2018년도 성과평가’에서 체계적이고 전면적인 평가의 필요성을 정책적으로 제언한 이유가 있다. 다만 성과평가는 연구자의 가치관과 세계관에 따라 영향을 받을 수밖에 없다는 점을 감안하여, 여러 연구자가 공동으로 수행하는 방식이 바람직하다. 다음으로, 자치경찰제 도입을 위한 입법이 실패했을 때는 어떻게 할 것인가. 앞서 서술한 바와 같이 자치경찰제에 대한 국회의 시선을 감안할 때 검경 수사권조정 없이 자치경찰제 관련 입법이 성공하기를 기대하기는 쉽지 않다. 물론 21대 국회가 어떻게 구성되느냐에 따라 입법의 가능성이 남아있지만. 여기서 잠깐 제주에서 확대시행되고 있는 제주자치경찰제로 눈을 돌려보자. 경찰은 2018. 4. 30.부터 현재까지 3단계에 걸쳐 제주자치경찰제를 확대 시행하고 있다. 경찰은 확대시행 3단계를 통해 자분위의 자치경찰제 도입안을 토대로 현행법상 자치경찰로 이관 가능한 사무를 이관하고, 그에 따른 인력･시설･장비 등을 지원하고 있다. 현재 제주자치경찰에는 국가경찰에서 이관된 총 260명의 경찰관과 기존 제주자치경찰 151명이 함께 근무하고 있으며, 6개 파출소 및 치안센터가 추가로 설치되어 운영 중이다. 문제는 사무 및 인력 등의 확대 이외 ‘무늬만 경찰’이라는 비판의 근거가 된 자치경찰의 권한을 확대하는 데에는 현행법상 한계가 있다는 점이다. 셋째, 2006년 7월 시범 도입한 제주자치경찰제 운영사례를 반면교사로 삼아 제주자치경찰제의 한계를 극복하고 있다. 이는 곧 치안행정에 대한 지역주민의 참여와 통제를 가능하게 하여 주민의 의사에 민감하게 반응하는 실질적인 자치경찰제를 구현하겠다는 의미다. 제주자치경찰제는 지난 10여 년간의 운영에도 불구하고 정체성을 확립하지 못하고 있다는 비판이 줄곧 제기되어 왔다. 무엇보다도 그간 현장에서의 경찰활동을 전개하는데 필요한 조직과 인력을 갖추지 못했기 때문이다. 또한 자치경찰이 수행하는 사무가 대부분 독자적 치안활동이 아닌 생활안전 및 교통관리 등 비범죄 및 단순사무 위주이고, 그마저도 국가경찰과 공동으로 수행하는 사무에 불과하였기 때문이다. 게다가 범죄진압을 위한 일반적 수사권도 전혀 부여되어 있지 않다. 때문에 ‘무늬만 경찰’이라는 비판은 물론, 굳이 예산을 추가로 투입하면서 자치경찰을 별도로 둘 필요가 있는가라는 지적을 받아왔다. 다만 이는 확대시행 계획에서 제주자치경찰에게 비긴급 112신고사건을 처리하도록 업무를 분담했기 때문이다. 문제는 이처럼 국가경찰과 자치경찰이 처리하는 사무가 긴급과 비긴급사무로 구분한다면, 예컨대 한 경찰서 내 각기 동일한 수의 지구대․파출소를 ‘이중으로’ 운영하지 않을 수 없다는 점이다. A경찰서의 ‘어느’ 지역에서 긴급 또는 비긴급 사무가 발생할지 알 수 없기 때문에, 그에 대응하기 위해서는 하나의 경찰서 관할지역에 국가경찰과 자치경찰 각기 동등한 수의 지역순찰대와 지구대․파출소를 두어야 한다. 국가경찰을 자치경찰로 일부 전환하는 방식의 자치경찰제 도입안은 이러한 이중운영의 문제점을 방지하기 위해 보충성의 원칙에 따라 국가경찰에 ‘지역순찰대’를 두어 중대･긴급한 사건･사고에 대응토록 하였다. 다만, 제주자치경찰 확대시행의 경우 현행법(제주특별법)이 허용하는 범위 내에서 운영하지 않을 수 없음을 간과하기는 어렵다. 문제는 홍익표 의원의 경찰법 개정안이 앞서 지적한 바와 같이 제주자치경찰 확대시행의 수준에 머물고 있는 것 아닌가 하는 의구심이 든다는 점이다. 여기서 검경 수사권조정이 이루어질 경우를 가정해보지 않을 수 없다. 만약 수사권조정이 이루어지는 경우 경찰권 분산을 위한 자치경찰제 도입을 적극 추진할 것이라는 점에 큰 이견이 없다. 빠르면 20대 국회 내에서, 그렇지 않은 경우에도 적어도 2020년 새로 구성되는 21대 국회 내에서는 자치경찰제 도입을 위한 입법이 가능할 것으로 기대해볼 수 있다. 따라서 국회의 논의 상황을 지켜보면서 자치경찰제 도입을 위한 법률안에서 미흡한 부분에 대해 수정･보완하는 작업이 필요하다. 아울러 경찰에 수사권을 부여하는 수사권조정의 정도가 클 경우 확대･강화되는 경찰권에 대한 견제를 강화해야 한다는 주장이 강하게 제기될 수도 있다. 이 경우에는 현재의 자치경찰제 도입 모델보다 경찰권 분산의 정도가 큰 모델을 고려해야 할 것이다. 자분위 자치경찰제 특별위원회에서 2018. 5.까지 검토했던 모델, 즉 현행 18개 지방경찰청을 시도지사 소속의 시도경찰위원회 관리하에 두는 방안도 검토의 대상이 될 수 있다. 그럼에도 개정안에서 포괄적으로 규정한 국가경찰의 임무와 달리 자치경찰의 사무를 세부적으로 나열하여, 여기에 나열되지 못한 사무는 자치경찰의 사무가 될 수 없도록 하고 있다. 한마디로 보충성의 원칙에 반한다. 문제는 이러한 방식으로 사무를 규정할 경우 국가경찰의 지역 순찰대와 자치경찰의 지구대･파출소를 각기 동등한 수로 이중운영하지 않을 수 없다는 점이다. 그러지 않을 경우 국가경찰의 36%를 이관받는 자치경찰이 전체 100%의 치안 중에서 담당해야 할 최소 36%의 치안을 책임지지 못하는 결과로 이어질 수 있다. 따라서 자치경찰의 사무도 국가경찰과 같은 방식으로 규정하거나 개정안보다 포괄적으로 규정하고, 세부적 자치경찰의 사무에 대해서는 치안공백 등을 방지할 수 있도록 국가경찰과의 협약을 통해 정하도록 함이 바람 직하다.