한국 사회의 낮은 공공성과 사회적 품격의 원인을 제도적 결합의 해체와 정부 주도의 불균형한 발전 모델에서 찾으며, 이를 해결하기 위한 시스템적 개혁의 필요성을 강조한다. doc_id CNTS-00118870801_2

그런데 선진국과 비교해서 한국의 사회적 품격을 가늠하다 보면, 선진국은 이미 경제성장을 통해 높은 소득을 올리는 나라가 되었기 때문에 사회적 품격에도 신경을 쓸 수 있었던 것 아니냐는 반론을 제기할 수 있다. 그래서 우리와 비슷한 소득 수준이었을 때 선진국들 사회의 품격이 어떠했는지를 조사해봤다. 2007년도 기준 한국의 국민소득은 대략 2만 달러가 조금 넘었는데, 비교 대상 선진국들이 2만 달러대를 통과한 시점은 독일이나 영국은 1990년대, 노르웨이나 스웨덴 등 북유럽 국가들은 1980년대였다. 이처럼 우리와 비슷한 경제 수준이었을 때 이 나라들의 사회의 품격이 어땠는지를 살펴보았다. 그랬더니 한국의 현재 수준을 1이라고 했을 때 이들 나라의 분배와 복지에 대한 투자는 적게는 3에서 많게는 6에 달했다. 반면 역량 개발에서는 우리가 조금 더 앞서 있었다. 사회적 응집성, 투명성과 신뢰, 평등, 정치적 참여 등의 측면에서 한국은 비슷한 소득을 얻었던 시기의 유럽 국가들에 비해 많이 뒤져 있는 것이다. 그렇다면 설명의 논리가 달라져야 한다. 민주주의는 시민성과 공개성을 특징으로 한다. 공화주의는 공정성과 공익성을 중시한다. 예를 들면 군대는 외부로부터의 침입에 함께 대비한다는 점에서 공익성을 지향한다. 그런데 군대를 용병제로 하면, 경제적으로 어려운 이들이 주로 군대에 가게 된다는 점에서 공익성이 훼손될 것이다. 그래서 국민개병제를 한다. 메르스 사태가 일어났을 때 메르스 감염자들이 일반 환자들과 뒤섞여 여러 문제가 발생하자 이들을 격리해서 치료할 수 있는 공공병원을 갖춰야 한다는 목소리가 높았다. 이처럼 우리 사회에서 공익성은 매우 중요하다. 2014년 발생한 세월호 사건도 공공성의 문제를 빼고는 설명할 수 없다. 서울대 사회발전연구소에서는 공공성을 시민성, 공개성, 공정성, 공익성 네 측면으로 나누어 여러 나라들을 비교했는데, 한국은 모든 부문에서 거의 꼴찌였다. 노르웨이, 스웨덴, 핀란드 등 북유럽 국가들의 공공성 수준이 가장 높았다. 미국의 공공성은 중하위 수준이지만 시민성과 공개성 등 민주 영역의 공공성 수준은 높았다. 전반적으로 공공성 수준이 낮은 동유럽, 남유럽 국가들의 경우, 저신뢰 사회로서 경쟁보다는 평등을 지향했다. 투명성은 낮은데 공적 자원 배분에 대한 요구는 매우 강했다. 터키의 경우, 소득의 10%는 무조건 어려운 사람을 위해서 나누는 이슬람 전통이 작동한다. 그래서 세금으로 내는 게 아니라 그냥 주위 사람들에게 베푸는 문화로 작동하기 때문에 정부에서 쓰는 복지비용은 매우 적음에도 불구하고 상대적으로 사람들이 느끼는 박탈감이나 어려움은 한국보다 훨씬 낮았다. 이 나라들에 비하면 한국은 오로지 경쟁을 중시하는 사회다. 성장과 개인의 성공, 물질적 부의 축적을 중요시하며 개인의 성공을 우선시하다 보니, 공공성의 수준이 높지 않고 이타심이나 자발적인 자원봉사도 미미하다. 공공성은 정부 역할과 밀접히 관련된다. 사회적 가치를 구현하기 위한 다양한 조직과 행위자들이 참고할 기준을 정하는 일이 정부의 몫이기 때문에 공공성은 사회적 가치를 구현하는 기준선의 역할을 한다. 그러나 그동안의 연구에 의하면 한국의 공공성은 매우 낮은 수준이며, 특히 정부의 역할은 국제적 기준에 비추어도 매우 취약하다. 이는 경제 전반에 대한 개입의 수준은 매우 높았던 반면, 규제를 뒷받침하는 원칙과 역량에서는 책임자가 발휘할 수 있는 재량권의 범위가 넓었기 때문이다. 네 영역을 대상으로 하여 위쪽에 있는 영역이 사회 혹은 정부가 나서서 할 일이라면, 아래 영역은 개인의 능력에 따라 이루어지는 일들이다. 오른쪽 영역들은 생활세계에 해당하는데, 공동체의 문제를 풀어나갈 공동체 의식과 시민의식, 문제를 해결할 수 있는 정치적 역량을 뜻한다. 왼쪽 영역들은 제도에 해당하며, 사회적 위험에 대한 합리적, 체계적 보호 시스템, 개인 능력을 극대화할 수 있는 교육제도 수용력과 노동시장 참여 등을 의미한다. 이렇게 구성된 프레임으로 OECD 회원국을 포함한 주요 국가들의 여러 지표를 검토해서 사회의 품격을 평가해본 결과(2011), 가장 품격이 높은 곳은 덴마크고, 한국은 30개 국가 중 28위였다. 한국보다 뒤처진 나라는 터키와 멕시코다. 영역별로 보면 복지 29위, 인적자본 18위, 사회응집성 23위, 정치참여 29위였다. 이 중 인적자본 영역이 그나마 나은 수준이지만, 이것은 정부가 재정투입을 하지 않았어도 학부모들이 사교육에 많은 투자를 한 것과 관련이 있어 보인다. 성장에는 사회적 한계뿐 아니라 ‘제도적 한계’도 존재한다. 이념형으로서의 자본주의는 하나지만, 실제 경제는 다양한 제도화의 경로를 밟았다. 자본주의 다양성론자들은 경제의 조정 제도가 역사적으로 다양하게 구현되었다고 주장한다. 이들은 핵심 행위자들이 자기 이해관계를 극대화하기 위해 다른 행위자나 조직과 상호작용하여 구축해 낸 질서가 상이한 제도로 굳어지는 원인이라고 본다. 문제는 이러한 상보성 높은 제도적 결합이 1997년 외환위기를 겪은 후 급격히 해체되었으며, 그 이후에는 발전적 조정을 거치지 못했다는 점이다. 그 결과 제도적 충돌은 다양한 형태로 나타나고 있다. 그리고 많은 영역에서 문제를 복잡하게 한다. 이제 우리는 얼마나 더 고용해야 하느냐 하는 ‘고용문제’보다는 호환성이 떨어지고 분절화가 심화된 ‘고용시스템’을 손보아야 하는 처지다. 이렇게 제도적 상보성이 떨어지다 보니, 어떤 문제든 서로 얽히고설킨 복잡한 양상을 띠게 마련이다. 예를 들어, 장시간 노동체제를 연구한 배규식은 한국의 장시간 노동체제가 오랜 기간에 걸쳐 형성되고 구조화된 여러 제도적 요소들, 예를 들면 포괄임금제, 느슨한 노동법제, 노동시간 규제에 대해 미온적인 집행 관행 등이 복합적으로 얽혀 굳어진 것이라고 분석한다. 초기에 장시간 노동체제를 만들어낸 요인들은 일단 문제가 고착되고 구조화되고 나면, 더 이상 중요하지 않게 되고, 그때 형성된 다양한 복합적 제도들이 장시간 노동을 지속시키는 요인이 되는 일정한 역동적 전화 과정을 겪는다고 주장한다. 즉, 제도의 탄생, 구조화와 복합화를 거치는 전화 과정을 통해 장시간 노동체제는 제도적 갇힘 혹은 제도적 관성을 갖게 되며 이러한 문제를 해결해야 하는 국가의 개입 방식도 대증적 처방대신 긴 호흡을 가진 시스템 개혁으로 가야 한다고 주장하는 것이다. 그동안 한국의 성공적인 발전전략은 결과적으로 독일이나 스웨덴의 조정경제에 못지않은 강력한 통제력을 발휘한 국가주도의 산업화, 혹은 관치경제의 소산이었다. 결과적으로는 유럽의 조정경제와 유사했지만, 결정적인 차이는 다양한 민간부문과 시민사회의 자발적 참여와 협력을 통한 협치의 발전이라는 거버넌스 모델이 아니라, 정부에 의한 위로부터의 조직화였다는 점이다. 특히 정당구조나 정치적 과정에서의 차이는 두드러진 것이었다. 유럽의 복지국가들이 주로 분명한 정책 지향과 이념을 앞세운 정당들의 주도로 사회적 위험에 대한 대응 시스템을 만들어 갔다면, 한국에서는 여전히 정부의 주도로 사회적 위험에 대한 대비와 복지에 대한 투자가 이루어지고 있다. 한국은 공적 사회지출의 비중이 매우 낮을 뿐 아니라, 신사회위험에 관련한 지출도 미미하다. 따라서 향후 복지의 방향을 어떻게 잡아나갈지를 결정해야 하는 중요한 기로에 서 있다.