대한민국 국채시장의 역사적 발전 과정과 국고채의 역할 및 시장 활성화를 위한 제도적 변화 doc_id CNTS-00118870908_1

우리나라 국채시장은 1950년 최초로 국채발행이 이루어진 이후 괄목할 만한 성장을 이루었다. 특히 2000년 이후 국채의 원활한 발행 및 유통시장 발전을 위한 다양한 제도와 인프라가 구축되었고, 그 결과 국채시장은 전체 채권시장을 선도하는 중추적 역할을 담당하고 있다. 2019년 12월 기준 국채는 국고채권(국고채), 재정증권, 국민주택채권(제1종) 및 외국환평형기금채권 등 총 4종류로 발행되고 있다. 이 중 국고채가 국가재정자금 조달의 핵심적인 수단이자 국내 채권시장에서 지표채권(Benchmark) 역할을 수행하고 있다. 국고채의 종류로는 3년, 5년, 10년, 20년, 30년, 50년 만기의 고정금리 이표채와 인플레이션 위험을 제거할 수 있는 10년 만기 물가연동국고채가 있다. 국고채는 대부분 국고채전문딜러(Primary Dealer, PD)간의 경쟁입찰을 통해 발행되며 비경쟁입찰권한 행사, 국고채 교환 등을 통해서도 일부 발행되고 있다. 정부는 국고채 발행계획을 사전에 공지하고 시장참여자와의 소통을 통해 다양한 의견을 정책에 반영함으로써 효율적이고 안정적인 국고채 발행을 위해 노력하고 있다. 대한민국 정부는 건전재정 유지 등을 위해 헌법, 국가재정법, 국채법 등 명확한 법적근거를 바탕으로 국채를 발행하고 있다. 대한민국 헌법 제58조는 「국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다」고 규정하여 국채발행에 대한 기본원칙을 선언하고 있다. 또한, 국가재정법 제18조에서는 「국가의 세출은 국채·차입금 외의 세입을 그 재원으로 한다. 다만, 부득이한 경우에는 국회의 의결을 얻은 금액의 범위 안에서 국채 또는 차입금으로써 충당할 수 있다」 라고 규정하고 있으며, 동법 제20조에서는 「정부는 기존 국채를 새로운 국채로 대체하기 위하여 필요한 경우에는 제1항 제1호의 한도액을 초과하여 국채를 발행할 수 있다. 이 경우 미리 국회에 이를 보고하여야 한다」고 규정하고 있다. 1994년 이전까지 한국 국채시장은 장내시장과 장외시장이 구축되고, 국채 관련제도가 정비되면서 국채시장의 외형은 어느 정도 갖추어졌으나 발행량이 많지 않아 제대로 기능하지 못하였다. 당시 정부는 은행, 보험사 등 개별 금융기관에 대해 유통수익률을 밑도는 발행금리로 국채 인수 물량을 할당하는 등 강제소화방식으로 국채를 발행하였다. 국채를 인수한 기관들은 국채를 만기까지 보유하거나 인수 직후 유통시장에 높은 수익률로 국채를 대량 매도하였다. 이러한 관행은 국채의 적절한 가격형성을 저해하고, 국채 거래의 부진을 초래하였다. 또한 개별 회계 및 기금에 의해 지나치게 많은 종목의 국채가 발행됨에 따라 국채 수요가 분산되고 국채시장의 유동성이 감소하였다. 이러한 상황에서 당시 지표채권의 역할은 국채보다 유동성이 풍부한 3년 만기 은행 보증 회사채가 수행하였다. 바람직한 채권시장의 모습은 국고채가 채권시장의 중심이 되어 전체 채권시장을 선도하는 지표(Benchmark)역할을 수행하는 것이다. 하지만 외환위기 이전까지만 해도 한국의 국고채는 규모와 인프라 측면에서 그 역할이 크게 미진하였다. 1996년도 전체 채권시장 대비 국고채(구 국채관리기금채권) 잔액 비중은 2.8%에 그쳐 미국(28.8%) 등 선진국에 비해 크게 낮았고, GDP 대비 국고채 잔액 비중도 1.3%에 불과하여 미국(44.1%), 일본(48.1%) 등 주요 선진국과 비교할 때 매우 낮은 수준이었다. 또한 외환위기 이전에 국고채는 시장 원리에 의해 발행되지 않고, 인수단(syndicate)에게 정부가 미리 설정한 금리에 따라 인수 할당하는 방식으로 발행되었다. 하지만 외환위기 이후 재정의 적극적 역할이 강조되면서 국고채 발행이 급격히 증가하게 되었고, 이에 기존 인수단제도를 개선할 필요성이 제기되었다. 증가하는 국고채 발행물량을 원활하게 소화하여 정부의 안정적인 재정기반을 확립하고, 유통시장 활성화를 통한 금융시장 구조의 선진화를 도모하기 위해 1999년 8월 한국거래소의 국채전문유통시장 개설과 함께 국고채전문딜러제도를 도입하게 되었다. 한국의 국고채시장 개방은 OECD 가입 및 외환위기를 겪는 과정에서 단계적으로 이루어졌다. 1994년도에 외국인의 중소기업 전환사채에 대한 투자가 허용되면서 외국인 투자자에게 한국 채권 시장 개방이 시작되었다. 하지만 외환위기 이전까지 외국인의 직접 투자는 회사채 등 일부 채권에만 허용되었으며, 국고채에 대한 투자는 허용되지 않았다. 1997년 12월 한국 정부는 외국인 투자 유치를 통해 채권시장의 수요기반을 확충하기 위하여 외국인 투자 허용범위를 국고채까지 확대하는 등 외국인에게 채권시장을 전면적으로 개방 하였다. 그러나 국고채시장 개방 초기부터 2000년대 중반까지는 유통시장이 제대로 갖추어지지 못해 외국인의 국고채 투자가 부진하였다. 2006년까지 외국인 국고채보유 비중은 2%미만으로 미미한 수준에 머물렀다. 1997년 말 외환위기 이후 채권 발행 및 유통 규모가 급증하면서 국채시장은 중요한 전환점을 맞이하게 된다. 외환위기 당시 기업들의 도산과 맞물려 금융기관의 부실채권이 급증하였다. 이전까지 회사채를 보증하던 금융기관이 더 이상 회사채를 보증할 수 없게 되면서 채권시장에서 회사채 규모는 점차 감소하였다. 한편, 정부는 외환위기 극복 과정에 필요한 재정자금을 뒷받침하기 위해 국고채 발행량을 1997년 2.1조원에서 1998년 12.5조원으로 확대하였다. 또한 발행량 급증에 따른 시장의 소화 부담을 완화하기 위해 1999년 국고채전문딜러제도를 도입하는 등 국채시장 육성을 위한 노력을 적극추진하였다. 1998년 9월 국채관리기금채권의 명칭을 국고채로 변경하고, 이후 단계적으로 양곡관리기금채권, 외국환평형기금채권(원화표시 외평채) 등 다양한 국채를 국고채로 통합하였다. 또한 1999년 1월에는 국채발행을 정례화 하였고, 3월에는 국채 딜러간 경쟁매매시장인 국채전문유통시장을 한국증권거래소(현 한국거래소)에 개설하였으며, 7월에는 국고채전문딜러제도를 도입하였다. 그 결과 국고채전문딜러의 경쟁입찰 방식을 통해 국고채 소화가 원활히 이루어졌으며, 국고채 유동성과 국고채시장 효율성이 대폭 향상되었다. 2008년 하반기 발생한 글로벌 금융위기를 극복하는 과정에서 2009년 국고채 발행규모는 2008년 52.1조원 대비 63% 증가한 85조원을 기록하였다.2) 정부는 2009년 3월 ‘국고채 발행 원활화 방안’을 마련하고 자본시장을 통해 안정적으로 재정자금을 조달하기 위한 노력을 기울였다. 국고채의 원활한 발행을 위해 2009년 6월에는 국고채 입찰방식으로 차등가격낙찰방식(Differential Pricing Auction)을 도입하였고 국고채의 유동성을 제고하기 위해 5월에는 국고채 교환제도를 시행하였다. 또한 국고채 인수·유통을 담당하는 국고채전문딜러(Primary Dealer)들의 인센티브를 지속적으로 확충하여 발행물량의 안정적 소화와 유통시장 활성화를 촉진하고자 하였다. 이후에도 정부는 2013년과 2015년에도 추경편성에 따른 국고채 발행물량 증가 및 대내외 여건 변화에 따른 수요 위축 가능성에 적극 대응하기 위해 시장안정화 방안을 추진하였다.