지역 소멸 위기 극복과 지역 교육 생태계 재구축을 위한 주민자치 기반의 협력적 교육 거버넌스 구축 필요성 doc_id CNTS-00118871453_6

학령 인구가 감소하는 현상과 함께 그나마 있는 학생도 상급학교로 진학하는 과정에서 대도시 지역으로 유출된다. 군 단위 지역 중 상당수는 초등학교에서 중학교, 중학교에서 고등학교로 진학하는 과정에서 학생 유출을 겪고 있다. 대학 입학 단계의 학생 유출은 두말할 나위가 없다. 학생 유출은 지방 교육재원 유출을 동반한다(천세영, 이석열, 이선호, 2005). 학생이 서울로 가면, 돈이 따라간다. 아울러, 지방에서 고령화가 진전하면서, 고령자가 자산을 처분하여 수도권에 사는 자녀들에게 자산을 이전시키는 과정에서 지방의 황폐화는 한층 심해지고 있다. 전체적으로 지방의 황폐화가 급진전하면서, 동시에 지역 간 격차 역시 심화하는 상황에 있다. 지역 재생은 긴급하고 절실한 과제이다. 현재와 같은 속도로 지역 황폐화가 진행한다면, 한국 사회 전체의 미래가 암담하다. 또, 이미 지역 간 차이가 상당한 수준으로 진행되고 있으며, 중앙 정부 주도로 전국의 고른 발전을 도모하기에는 한계가 있을 수밖에 없다. 나아가 시도 단위의 교육행정이 이 과제를 감당할 수 있는지에 관해서도 의문을 제기할 수 있다. 바꾸어 생각하면, 지역의 교육 생태계를 다시 구축하는 일은 지역 스스로 감당할 수밖에 없으며, 이런 문제의식에서 더 낮은 수준에서 교육자치를 활성화해야 하는 필요성이 제기된다. 마을교육공동체를 위해 주민자치가 함께해야 한다고 했을 때 그 전제적 조건은 우선 주민자치를 실체화시키는 것이다. 주민자치는 기본적으로 지역공동체를 전제로 한다. 지역 주민들의 삶의 터전인 동네와 마을을 거점으로 주민들 간에 유지되는 사회적·심리적 유대가 주민자치의 시작점인 것이다(곽현근, 2015). 지역을 거점으로 형성된 지역 사람들의 유대는 지역이 당면한 공동의 문제 상황이 전개되면서 비로소 특정한 행동과 참여로 이어진다. 이러한 문제해결을 위한 행동과 참여가 때로는 공적 영역과의 협력이라는 보다 체계적이고 조직적인 형태를 갖추게 된다. 지역공동체 거버넌스 (community governance)의 개념은 이처럼 여러 주체들이 민주적인 의사결정 과정을 통해 지역의 현안에 대응하는 일련의 체계가 갖추어지는 단계에서 적용될 수 있다. 첫째, 지역문제 해결을 위한 공동체적 참여는 지역의 구성원들이 당면한 과제 해결, 정부정책에 항의 및 거부, 지역 서비스 생산, 혹은 상호 연대를 위해 자체적인 결사체를 구성해야 한다. 주민들의 모임, 연대, 네트워크, 조직 등이 활발할수록 지역의 현안을 해결하기 위한 단체적 행동과 참여가 보장될 수 있다. 공동체적 참여라는 것은 지역의 공동체성을 회복하거나 문제해결을 위해 지역 주민들이 사적 영역에서 주민공동체를 형성하는 과정이다. 이 과정에서 발생하는 주민자치적 실천은 지역 현안에 대한 인식을 공유하고, 지역 주민의 조직화가 활발해지고, 문제해결을 위한 단체적 행동 등이 구체적으로 나타난다. 하지만 이러한 주민자치적 활동이 사적인 영역에서 머물게 되면 폐쇄적 네트워크에 의존하거나 파벌이 만들어지고 공동체간 분열이 발생할 수 있으며 지역이기주의 등의 부작용에 노출될 수 있다(Somerville & Haines, 2006). 둘째, 이러한 부작용을 극복하기 위해서는 사적 영역에서의 주민참여가 공적 영역과 적극적으로 결합되어 파트너십을 구축해야 한다. 주민자치를 위한 첫 단계가 참여이지만, 참여가 곧 주민자치는 아니다. 민간 차원의 참여를 넘어서 주민자치의 공적 영향력을 강화해야 한다. 앞서 언급하였듯이 주민자치가 민주적 지방자치 실현의 본질임을 감안하면, 주민자치적 활동이 공적 영역, 즉 지자체나 교육청과 같은 단체자치와 적극적으로 협력해야 한다. 주민결사체나 공동체가 단순히 이해집단이나 압력집단으로서의 역할에 머무르는 것이 아니라, 협력적인 거버넌스 구축을 위한 핵심 주체로서 역할을 해야 한다. 협력적 거버넌스를 위해서는 그동안 정부와 거리를 두고 활동하는 시민 참여와는 다르게, 주민들이 정부의 핵심기능에 직접 참여가 필요하다( Somerville & Haines, 2008). 이처럼 공적 영역과 파트너십을 구축하는 과정에서 나타나는 주민자치적 요소는 민과 관의 협력적 관계 형성, 공적 영역의 협조, 공적 의사결정에의 주민참여 등을 포함할 수 있다. 지역의 자주적 변화는 개별 교육기관 운영의 변화에서 출발한다. 교육행정기관의 행정계통을 매개로 하는 지시와 전달에 따른 교육기관 운영을 민주주의를 기반으로 한 자율과 책임 원칙에 터한 운영으로 혁신해야 한다. 학교와 대학이 학생과 교사(수) 등 당사자는 물론 지역 주민들이 참여하고 성장하는 공간이 되어야 한다. 이 점에서 학교 자치 구조를 형성하는 일이 중요하다. 초중등교육의 경우 이미 학교운영위원회가 제도화되어 있으나, 실질적으로 기능하지 못하는 것이 현실이다. 학교운영위원회 구성을 변화시키고 심의 의결 사항을 확대하여 대표성을 갖춘 위원들이 학교 운영에 실질적으로 참여할 수 있어야 한다. 이미 학교운영위원회에 참여하고 있는 교원, 학부모, 지역주민은 위원 선임 과정에서 대표성을 강화할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있고, 몇몇 지역에서 시도하고 있지만 학생 대표가 학교운영위원회에 참여하여 발언하고, 의제에 따라서는 의결 과정에 참여할 수 있어야 한다. 학교운영위원회 강화와 관련하여 이미 일부 지역에서는 학교 자치 조례를 제정하여, 교사와 학생, 나아가 학부모의 학교 참여 조직을 제도화하기 시작하였다. 이런 방식도 가능하며, 다른 방식도 가능하다. 현행 법은 학교 내부의 자주 조직의 결성을 막고 있지 않다. 마지막으로 세 번째는 교육청과 지자체의 사업에서 나타나고 있는 주민자치의 등장이다. 전국에서 나타나고 있는 혁신교육지구 사업에서 주민자치의 모습을 살펴 볼 수 있다. 특히 혁신 교육지구 사업의 시작을 이루었던 경기도 교육청은 혁신교육지구 사업을 통해 2013년부터 ‘지역교육공동체 구축’과 ‘혁신학교 일반화’를 강하게 추진하였으며, 2016년부터 ‘마을교육공동체’의 방향으로 나아가고 있다(최창의 외, 2016). 또한 혁신교육지구 사업은 교육청만이 아니라, 교육청과 지자체 간 협력적 관계를 통해 사업이 운영되는 특징을 보이고 있다. 즉 공교육 혁신을 이루기 위해서는 학교뿐만 아니라 지역사회가 함께 해야 한다는 점을 보여주는 것이다. 따라서 교육청은 학교교육 내실화 방안으로, 지자체는 지역 교육력 강화방안으로 주민자치의 역할을 필요로 한다. 주민자치의 역할과 참여는 교육청과 지자체의 정책과 제도가 협력적으로 수행되는데 중요한 매개체가 되는 것이다. 즉 교육청과 지자체의 정책과 제도가 학교와 지역사회 기관뿐만 아니라 주민자치의 역할과 참여를 필요로 하면서 주민자치가 강조되고 있는 것이다. 마을이나 동네에서 필요로 되는 교육활동이나 프로그램은 마을 단위에서 기획되고 개발될 필요가 있다. 이러한 과정을 원활하게 하고 필요한 의사결정을 하기 위해서는 교육청·학교·지자체·시민단체·학부모 등 지역사회 다양한 교육 주체들이 민주적으로 참여하는 의사결정기구로서 지역교육협의희가 설치되어야 한다. 지역교육 협의회가 주관하는 심의 및 의사 결정 대상은 그 지역이 추구하는 마을교육공동체의 비전과 방향, 행· 재정적 지원 방안, 마을교육 활성화 및 지속가능성 방안, 학교와 지역의 연계 방안 등과 같이 마을교육의 방향성과 정책에 대한 사안을 포함한다. 기존의 혁신교육협의회나 마을교육협의회 운영 사례를 보면 이들의 논의와 활동이 점차 진화하고 있음을 발견하게 된다. 초기 단계에서 마을교육 협의회는 마을교육공동체를 구축하고 확산하는데 그 목적을 두고 운영되는 경우가 대부분이다. 이를 위해 각 참여 주체들의 네트워크와 협력의 기반을 다지고, 사업 초기의 발전 방향과 방안을 제안하는 역할을 수행하게 된다. 또한 관련 사업을 유지하기 위한 재원과 행정적 지원을 체계화하는 데 중점을 둔다. 이러한 초기적 과정을 거쳐서 궁극적으로 마을교육 협의회는 지역사회 교육공동체의 지속가능성을 확보하고 지역의 교육력과 거버넌스 체제 향상을 목적으로 활동하게 된다.