공무원 행동강령의 개념, 제정 필요성, 기능 및 운영 체계 doc_id CNTS-00118871662_1

강령(code)이란 원래 일의 근본이 되는 큰 줄기를 이르는 말로서 정치집단이나 사회단체의 기본이념이나 기본방침을 나타내는 데 주로 사용되다가 근래에는 그 쓰임새가 확대되어 특정한 조직이나 전문가 집단이 지향하는 가치를 명문화하여 공표하는 데 많이 사용되고 있다. 즉, 강령에 윤리 혹은 행동이라는 말을 덧붙여서 그 구성원이 지향하는 바람직한 가치, 기준, 열망 또는 행동방향 등을 천명하는 것이다. 강령은 그 핵심적 속성인 규범성과 실천성의 정도에 따라 윤리강령, 행동강령, 실천강령 등 으로 유형화 해볼 수 있지만 그 구분이 명확하지는 않다. 공무원이 준수하여야 하는 행위 기준을 정하고 있는 ｢공무원 행동강령｣에도 윤리강령 성격과 실천강령 성격의 규정이 함께 포함되어 있다. ｢공무원 행동강령｣은 공무원이 직무수행 과정 내외에서 당면하게 되는 갈등상황에서 추구하여야 하는 바람직한 가치기준과 준수하여야 하는 행위기준을 구체적으로 제시하고 있는 규정이다. 즉 공무원에게 기대되는 바람직한 역할과 바람직하지 않은 행위를 제시함으로써 무엇이 공무원에게 필요한 행동이며 어떠한 행동을 하지 말아야 할 것인가를 말해준다. 기본적으로 행동강령은 전문가 집단들에게 제정이 요구되고 있다. 즉 전문가 집단은 ‘전문성’이라는 속성으로 인하여 이들이 수행하는 기능이나 활동이 외부에 제대로 노출되지 않으며 따라서, 외부에 존재하는 사람들은 전문가 집단이 행한 행위의 정당성을 확인하거나 판단하기 어려운 상황이다. 예를 들어서 의사나 변호사의 기능이나 활동에 대하여 이들의 고객이 되는 환자들이나 의뢰인들은 잘 알지 못한다. 설사 의사나 변호사들이 자신들의 행위를 고객들에게 자세히 설명한다 하더라도 고객들이 이를 제대로 이해하고 판단하는 데는 한계가 있다. 결국, 의사나 변호사들이 자신들의 역할을 충실히 수행하지 않는다 하더라도 이를 고객들이 알기 어렵다는 것이다. 따라서 직무의 공정성이나 충실성, 그리고 바람직한 행동을 확보하기 위한 방안의 하나로서, 전문가집단이 반드시 지향해야 할 기준을 공개적인 강령의 형태로서 투명하게 설정해 놓은 필요가 있는 것이다. 공무원도 의사나 변호사들과 마찬가지로 고도의 전문성을 지니고 있는 집단이라는 점에서 외부통제의 어려움이 있기 때문에 행동강령 등의 제정을 통하여 직무의 투명성 확보와 더불어 자율적 통제(부분적으로는 외부통제)가 효율적으로 이루어질 수 있다. 공무원의 윤리가 충분히 확보되어 있지 않으면 결국 국민의 신뢰도는 떨어질 수밖에 없다. OECD에서 말하는 소위 ‘신뢰결여(信賴缺如)의 위기’가 나타나게 되는 것이다. 윤리성과 신뢰성이 확보되어 있지 않은 상태에서는 정부가 아무리 좋은 정책을, 선한 의도로 추진한다 하더라도 국민들은 이를 불신하며 이로 인하여 정부 정책의 실패 가능성 또한 커지게 된다. 이와 같은 공무원의 윤리성과 정부 신뢰도 제고는 다양한 방법을 통하여 이루어질 수 있는데 이 중의 한 가지 방법이 바로 행동강령의 제정과 실천이라고 할 수 있다. 행동강령 자체가 공무원의 윤리성과 신뢰성을 직접적으로 높여주는 것은 아니지만, 이를 높이기 위한 필요조건의 하나라고 할 수 있다. 게다가, 이와 같은 행동강령의 존재는 공무원들이 수행하고 있는 업무와 활동의 기준을 국민들에게 공개적으로 선언하고 약속하는 의미를 지니고 있다. 나아가 평가도 받는다는 점에서 사실상 행동강령의 제정 자체만으로도 윤리성과 신뢰성을 확보하는 데 긍정적 영향을 미친다고 할 수 있는 것이다. ｢공무원 행동강령｣은 사후적 처벌보다는 사전 예방적 기능의 수행을 주된 목적으로 한다. 예를 들어 많은 국가들의 행동강령에서 가장 중시되는 내용으로서 이해충돌의 방지, 외부로 부터의 선물수수의 제한, 외부취업과 소득의 제한 등을 들 수 있는데, 이러한 규정들이 제한하는 것은 부패에 이르기 전 단계에서 이를 예방하기 위한 것이라 할 수 있다. 부패가 발생하였을 경우 이를 원래대로 회복시키는 것이 어렵다는 점에서 사후적 처벌보다는 사전적인 예방이 보다 강조되고 있는 것이다. 물론 행동강령 위반에 대한 처벌규정이 마련되어 있지만, 이것은 잘못된 행동에 대한 ‘처벌’의 의미보다는 강령의 준수를 위한 최소한의 규제 장치로 이해되어야 할 것이다. 따라서, 기존의 형법 등에 비하여 행동강령은 기본적으로 사전 예방기능을 수행하는 데 초점을 두고 있다. 대통령령으로 제정된 ｢공무원 행동강령｣은 행정부 소속 국가공무원 및 지방공무원을 적용 대상으로 하여 운영되고 있으며, ｢지방의회의원 행동강령｣은 지방의회의원, 기타 헌법기관(국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회)의 규칙으로 제정된 공무원 행동강령은 헌법기관 소속 공무원, ｢공직자윤리법｣제3조의2에 따른 공직유관단체의 내부규정(사규)으로 제정된 공직유관단체 임직원 행동강령은 해당 공직유관단체 소속 임직원을 적용대상으로 하여 각각 운영 되고 있다. 행동강령에 다양한 기관의 모든 특성을 반영하기 어렵기에 각급 기관은 ｢공무원 행동강령｣(대통령령)의 범위 안에서 기관의 특성과 실정에 맞게 보다 구체적인 행동강령을 제정･운영함으로써 그 실효성을 확보하고 있다. 각급 기관에서는 ｢공무원 행동강령｣ 제24조의 규정에 의해 기관별 행동강령 제･개정 시 이를 국민권익위원회에 통보하여야 하며, 국민권익위원회는 통보받은 기관별 행동강령을 심사하여 부당하거나 형평성에 어긋난다고 판단되면 당해 기관에 시정을 권고할 수 있다.