현행 산업안전보건행정조직의 구조적 한계로 인한 전문성 결여 문제와 그로 인해 발생하는 행정적 부작용 및 개선의 필요성 doc_id CNTS-00118871775_2

다시 말해서, 산업안전보건행정의 초기에는 담당인력의 성실성 중심의 범용인재를 다수 확보하는 것이 중요한 과제였지만, 유해위험요인이 고도화·전문화·복잡화됨에 따라 성실성보다 직무전문성을 갖춘 인재의 필요성이 점점 증대하게 되면서 산업안전보건행정의 제너럴리스트(generalist)적 접근은 점점 많은 부작용을 초래하게 된다. 산업안전보건행정이 산업안전보건을 둘러싼 외부환경의 변화에 부응하지 못하고 여전히 개발시대의 아마추어 행정에 머물고 있다는 비판이 제기되는 핵심적인 이유도 바로 여기에 있다고 할 수 있다. 민간부문의 안전보건조직은 대기업을 중심으로 산업안전보건영역의 전문성, 독립성(자율성) 등을 확보하기 위하여 채용, 경력관리 등에서 꾸준한 발전을 하여 왔다. 이에 반해, 산업안전보건행정조직은 그동안 선진화를 위한 노력이 부분적으로 없었던 것은 아니지만, 본질적이고 구조적인 부분에 대한 손질과 개선이 없었던 관계로 선진적인 안전보건행정조직과 비교하여 많은 문제를 여전히 안고 있다. 전문성은 산업안전보건행정조직에 요구되는 핵심적 가치라고 할 수 있다. 바꾸어 말하면, 전문성 부족은 우리나라의 현행 산업안전보건행정조직이 가지고 있는 문제의 근본원인에 해당하는 것이다. 그런데 현행 산업안전보건행정조직은 채용, 교육훈련, 경력관리 어느 단계에서도 전문성이 확보되기 어려운 구조로 되어 있다. 채용단계를 보면, 산업안전보건업무에 종사하는 자를 동 업무의 특수성을 감안하지 않은 채 산업안전보건에 대한 기초지식과 경험, 즉 직무전문성을 고려하지 않고 대부분 일반공채를 통해 범용인재를 선발하는 구조를 취하고 있다. 그러다 보니 산업안전보건에 대해 아무런 전문성을 갖추지 못한 자가 본인의 의사에 관계없이 산업안전보건부서에 배치되고 있다. 게다가 채용 후에는 고용노동부 내의 모든 업무를 대상으로 순환보직을 하는 인사 구조인 관계로, 산업안전보건업무에 대한 지식과 경험이 축적될 수 없어 제너럴리스트가 양산될 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 그리고 교육훈련의 경우도, 설령 산업안전보건에 대한 경험이 있는 자라 하더라도, 체계적으로 전문지식을 습득할 기회가 턱없이 부족하다 보니 실무경험만 가지게 될 뿐이고 전문지식까지를 겸비하는 것은 개인적인 노력을 하지 않는 한 매우 어려운 구조라고 할 수 있다. 조직구조가 독립적이지 못하다 보니, 교육훈련도 다른 부서와의 형평성을 고려하여 이루어지거나 산업안전보건업무의 특수성에 걸맞게 장기간의 또는 많은 교육훈련을 실시하고자 해도 업무공백으로 인한 평가에서의 불이익 때문에 산업안전보건업무 고유의 특성에 부합하는 교육훈련을 실시하는 것이 사실상 불가능한 구조라고 할 수 있다. 역사적으로 볼 때 재해예방의 필요성과 전문성은 위험도가 가장 높은 산업안전보건 분야에서 출발하였고, 현재도 유해위험요인에 접촉할 가능성이 가장 많은 곳은 산업안전보건 분야라는 사실에는 변함이 없다. 그런데 우리나라의 경우, 식품의약안전처, 소방청 등 위험도와 역할의 중요성에 있어 산업안전보건 분야보다 높다고 볼 수 없는 분야에서는 독립적 행정기관이 설치되어 있음에도 불구하고, 도리어 위험도가 상대적으로 높은 산업안전보건 분야는 독립된 행정기관으로 존재하지 않는다는 것은, 그만큼 산업안전보건행정이 아마추어 행정으로 흐를 개연성을 높인다고 할 수 있다. 산업안전보건업무는 고용노동부 내의 다른 업무와 매우 이질적인 특성을 가지고 있다. 따라서 채용, 교육훈련, 경력관리에 있어 고용노동부의 다른 부서와 특수한 접근이 필요하다. 그러나 현재는 단지 고용노동부 내의 한 부서로 존재하는 구조로 되어 있어 업무의 특수성이 제대로 반영되지 않는 관계로 인사 및 조직관리 등에 있어 다른 부서와 동질적으로 취급되고 있는 실정이다. 그러다 보니 채용, 교육훈련, 경력관리 등에 있어 과거와 비교하여 별다른 변화 없이 여전히 초보적인 수준에 머물러 있고, 그 결과 행정의 전문성과 효과성 등을 충분히 제고시키지 못하고 있다. 지방노동관서의 설치지역을 정할 때에도 산업안전보건 분야와 다른 분야는 고려하여야 할 요소가 이질적이다. 그런데 현재는 동일한 지방노동관서에 다른 부서와 같이 존재하는 관계로 산업안전보건 분야의 지역적 특수성을 제대로 반영하기 어렵다. 예를 들면, 서울지역은 다른 지역에 비하여 업종의 특성상 산업안전보건부서의 필요성이 적음에도 불구하고, 행정기관(지방관서)의 한 부서로서의 최소조직(인원)을 갖추어야 하기 때문에, 서울지역 전체적으로 보면 유해위험업종이 많이 존재하는 다른 지역보다 산업안전보건부서가 기형적으로 많이 설치되어 있는 모순이 존재하고 있다. 산업안전보건 분야에 종사하는 직원들의 전문성 부족은 산업안전보건문제에 대한 능동적·선제적인 접근, 근본적 원인분석보다는 제재 위주의 단기적이고 피상적 접근, 물량 위주의 대증요법으로 연결되기 쉽다. 상대적으로 우수하고 성실한 직원들조차 보람을 가지고 일하기 어려운 환경이라는 인식을 조장하게 되고 업무에 수동적으로 임하는 현상을 초래하고 있다. 그리고 잦은 보직 이동으로 인한 산업안전보건부서에 단기간 보임하는 관계로 업무에 대한 열정 투여와 전문성 향상 노력에 대한 인센티브 기제가 작동하기 어렵고, 관리자들에 의한 책임행정 또한 이루어지기 어렵다. 이것은 산업안전보건업무의 비가시성(非可視性)이라는 특성과 맞물려 수동적 뒷북행정, 적당주의, 땜질식 처방, 전시성·캠페인성 행정을 조장하고 권한-책임이 불일치되는 결과를 초래하는 방향으로 작용하기 십상이다. 요컨대, 현재의 조직구조에서는 시간이 지나더라도 우수한 전문인력을 채용하고 행정의 전문성을 체계적으로 강화해 나가는 것이 매우 어렵다고 할 수 있다. 그러다 보니 산업안전보건에 대한 이론적 지식과 경험이 없거나 일천한 자가 산업안전보건 분야에서 가장 중요한 위상을 갖는 산업안전보건행정을 책임지거나 담당하는 역할을 하는 아이러니한 현상이 벌어지고 있는 것이다. 그 결과 현장 실정과 괴뢰된 정책, 안전이론에 기초하지 않은 정책이 남발되거나 미봉적인 대책으로 그치는 경우가 대부분이다. 그리고 고용노동부의 자체적인 전문성 부족으로 근로감독관 제도의 특성을 살리지 못하고 일반경찰과 마찬가지로 법위반사항 적발 위주의 ‘사고수사’에만 집중하고 ‘사고조사’에 해당하는 업무에 대해서는 사실상 외부기관(산업안전보건공단, 안전보건진단기관)에 아웃소싱하는 불합리하고 비효율적인 현상이 최근 오히려 강화되고 있다. 고용노동부의 사고조사의 중요성에 대한 인식 부족과 비전문성은 중대재해 등의 근본 원인 조사에 대한 관심 부족, 재발방지대책의 부실과 실행력(강제력) 부족 및 조사결과(재발방지대책 포함)의 사회적 공유 미흡으로 연결되고 있다. 사업장 안전보건문제에 능동적으로 대처하지 못하다 보니 산업안전보건에 고용노동부보다 전문성을 갖추기 어려운 다른 부처에 특정영역의 주도권을 점점 잠식당하고 있고, 그 결과 다른 부처에서 부분적인 산업안전보건업무를 파편적으로 담당하게 되어 사업장 안전보건 지도감독기관이 비효율적으로 난립하는 양상이 가중되고 있다. 그러다 보니 특별행정기관을 통한 중앙일원적이고 전문적인 행정을 할 수 있는 장점을 살리지 못하고 있는 것이다. 또한 능동성의 결여 문제는 사회적으로 관심을 끌고 있지 못하는 분야의 경우에는 손을 댈 엄두도 못 내고 오랫동안 법집행의 사각지대로 방치되는 결과를 초래하고 있고 앞으로도 해결될 전망이 보이지 않고 있다. 한편, 고용노동부의 자율적 능력이 부족한 상태에서 산하기관인 산업안전보건공단 의 존재는 고용노동부(본부, 지방조직)의 동 공단에 대한 의타심 조장과 자율적 능력 신장 필요성에 대한 둔감을 초래하고 있다. 전문성이 요구되는 업무일수록 자신의 업무를 스스로 처리한다는 인식보다는 산하기관인 산업안전보건공단으로부터 도움을 받으면 된다는 안이한 인식을 하는 관행이 자리 잡고 있는 것이다.