한국의 시대별 주택 문제의 발생 원인과 이에 대응한 정부 주택 정책의 변천 과정 doc_id CNTS-00118871903_1

우리나라의 주거안정과 주거서비스의 향상을 위한 정책은 주택공급정책에서 시작되어 지난 60년간의 선성장 후분배(growth first, distribution later)정책으로 심화된 사회계층 간 불평등 해소를 위한 사회문화ㆍ정치적 차원으로 확대․진보하고 있다. 정부수립 이후 경제성장기에 주택과 관련된 정부의 정책은 지속적으로 주택공급의 절대량을 증가시키는 정책이었으며 주거안정이 내포되어 있기는 하나 경제적 측면에서 주택산업과 경기조절 정책으로 활용된 측면이 있다. 이는 우리나라의 주택 산업이 건설투자, 경기, 물가, 금융 및 재정 등과 밀접한 연관을 가진 상태에서 1990년대에도 GNP(국민총생산) 대비 7~8% 그리고 2000년대까지도 GDP(국내총생산)의 5% 내외를 차지하였기 때문이다. 따라서 이러한 주택의 가격상승은 주택수요와 공급에 영향을 미쳐 인플레이션을 유발하고 이러한 인플레이션이 재차 수요를 자극하여 주택가격을 상승시키는 연쇄효과가 존재할 뿐 만 아니라 주택구입과 건설에는 많은 자금이 소요되므로 금융시장의 자금수급 상황과 주택금융정책에 의해 자본시장에도 큰 영향을 미쳤다. 우리나라의 주택문제는 1930년대 후반 일제의 군수산업화로 도시인구가 급증하기 시작하면서 도시의 주택부족이 시작되었다. 1930년대 약 10만명 수준이던 공장근로자가 1942년경에는 55만명으로 증가하면서 주택의 부족률도 1925년 5.5%, 1931년 10.6%이던 것이 1944년에는 40.3%로 급상승하였다. 이러한 주택부족문제는 광복 후 일본, 만주 등에 거주하던 동포의 귀환과 북한으로부터의 이주가 증가하여 심화되었으며 전쟁기에 파괴된 주택이 60만호에 이르면서 더욱 악화되었다. 그러나 이 시기에는 주택 외에 실업이나 식량 그리고 위생문제가 더 심각하게 인식됨으로서 정부의 주된 정책은 식량증산, 동력 확보, 교통 및 통신시설 복귀, 물가통제, 토지개혁, 양곡수집이 당면과제였고 주택문제에 관한 사회적 관심이 상대적으로 낮았으므로 긴급수요해결을 위한 주택공급이 주된 목표였다. 이 시기의 주택공급 형태는 광복 후 대도시에서 구호성격의 사회후생정책으로 체계적 대책 없이 적산처리과정의 임대 혹은 불하가 주된 공급방식이었다. 정부개입의 적절성은 과거 주택정책에서의 정부 개입의 변천과 이의 이론적 검토를 통하여 개입의 적절성을 판단하고, 본 제도로 개입할 경우 정책의 일관성이 존재하는 지를 검토한다. 먼저 과거 주택정책과 이론적 측면에서 정부의 개입논리를 파악한다. 한국경제 60년사(2010b)에 따르면, 1960년 39.1%에 불과한 도시화율이 1970년 50.1%, 2005년 말 기준으로 90.2%에 이르러 전국 인구의 대부분이 도시에 거주하게 되었다. 1975년 도시화율 58.3%로 급진전되면서 도시용지와 도시지역의 주택이 크게 부족한 상황이 발생하였고, 1969년 지가상승률은 전국 기준 80.7%, 서울 84.1%로 극심한 투기가 촉발되었다. 이에 정부는 1967년 서민주택 자금의 자조적 조성을 뒷받침하기 위해 한국주택금고법을 제정하였고, 그에 근거하여 한국주택금고(현, 국민은행)를 설립하였다. 이후 1971~1973년 경기불황을 겪으면서 부동산 시장이 하향안정세를 유지하였으나, 경기불황을 극복하기 위해 1967년 도입한 부동산투기억제세를 폐지하는 등의 투기억제조치 완화로 다시 서울의 지가가 30% 이상 상승하였다. 우리나라 주택산업 및 정책의 변화는 크게 네 개 시기로 구분할 수 있다. 첫 번째 기간은 일제강점기에서 정부수립 및 전쟁, 그리고 이의 재건시기의 절대적 주택부족을 해소하기 위하여 긴급수요해결 중심의 주택공급시기이다. 두 번째 기간은 경제개발기의 부동산 투기와 인플레이션 대응, 그리고 양적 부족에 추가적으로 질적 불량을 개선하기 위한 임대주택건설, 공영주택공급과 민간주택건설이 확대되고 정책금융을 위해 설립된 기관의 주택금고업무과정에서 청약제도의 초기형태가 마련되면서 양도 소득세 제도 변경, 주택공급을 위한 토지확보 및 공급자와 신규건설 시에 세제지원제도가 시행되기 시작한 시기이다. 세 번째 시기는 시장경제 전환기로 인구구조의 변화와 경제환경 변화에 따라 발생한 사회적 문제 중 하나인 주택문제가 정부의 현안과제로 대두되면서 공영개발을 통한 주택의 대량공급, 그리고 주거안정 개념의 도입과 소득계층별 공급차별화, 청약제도의 정비, 공공부문에서는 국민주택기금 신설, 청약제도의 정비 등과 같은 현재와 유사한 정책목표가 설정되다가 신자유주의 경제정책이 대두되면서 공공부문에서는 지원규모 확대만이 아니라 유인책의 정비가 시작되고 민간부문의 활성화가 병행되었던 시기이다. 이러한 정부의 주택관련 정책은 경제개발기에 정책목표의 방향전환이 시작된다. 이 시기에는 주택의 양적 부족과 질적 불량을 해결하기 위한 주거안정개념이 고려되기 시작하였고 국토의 효율적 이용 계획 하에 주택건설의 장기계획이 수립되기 시작하였다. 1962년부터 시작된 경제개발5개년계획으로 고도성장과 급속한 도시화, 산업화를 이루었다. 빠른 사회ㆍ경제적 변화과정에서 1965~69년에는 총통화량(M2)이 매년 61.8%나 증가하여 인플레이션이 발생하였다. 이로 인하여 지가도 급등하고 1960년에 35.8%였던 도시화율이 1975년에는 58.3%로 급진전되면서 도시지역의 주택과 용지부족, 가격폭등이 주요 문제로 떠올랐다. 사회간접자본의 건설과정에서 산업화의 조속한 추진을 위하여 자본이 부동산시장에 유입되면서 추가적 가격상승의 요인으로 작용하였다. 특히,‘경부고속도로 건설계획(1967. 12)’과 ‘강남개발계획(1970. 1)’이 발표되면서 부동산투기는 극에 달하였다. 이로 인해 1969년에는 전국의 지가상승률이 80.7%, 서울은 84.1%에 이르는 극심한 투기현상이 발생하고 이로 인해 택지가격과 주택가격도 상승하는 현상이 발생하였다. 그 과정에서도 주택부족문제는 계속 심화되는데, 인구구조변화와 도시집중, 핵가족화가 주요 요인이 된다. 저출산 정책의 효과로 1980~1995년간 인구증가는 연평균 약 1.5%였으나 10~20대의 인구비중이 감소하는 대신 신규주택의 주요 수요층인 30대 이상의 비중이 뚜렷하게 증가세를 보이고 50대 이상의 비중도 증가하기 시작하였다. 이 과정에서 핵가족화와 인구의 도시집중의 가속화도 큰 요인 중에 하나였다. 5인 이상 가구가 감소하는 대신 1인 가구 수의 비중이 높아져 인구대비 가구 수가 증가하였으며 1985년경에는 우리나라 인구 4,044만명 가운데 77.2%인 3,126만명이 도시에 거주하고 있었으며, 특히 전국토의 0.6%에 불과한 서울에는 전체 인구의 1/4이나 몰려 있었다. 더구나 경기부양을 위한 금리인하와 경제부양책 등은 1981년 4.6%선에서 억제되었던 통화(M1) 증가율이 1982년에는 45.6%로 통화팽창을 가져오고, 이는 다시 주택가격의 단기급등현상을 초래하여 주택수요의 폭발적 증가를 가져오게 되면서 이전과 달리 주택문제는 중요한 사회적 이슈가 되고 정부의 주요 현안과제가 되었다. 1970년대부터는 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)을 바탕으로 ｢주택건설촉진법｣(1972)을 제정 공포하고 ｢주택건설10개년계획｣하여 주택공급에 대한 정부의 의지를 천명하였다. 해당 계획의 정책수단은 “첫째, 주택산업, 자재개발 및 생산업, 유통업의 육성으로 주택산업을 진흥하는 것이고, 둘째 신도시 개발, 아파트 지구 지정 및 도시 내 공장부지의 택지화로 대규모 주택공급을 시도하는 것이었다. 이에 맞춰 1973년부터 국민주택 자금과 외국차관에 의한 계획적 주택공급에 주력하는 것이었다.” 또한 목표지표인 도시지역의 주택보급률을 높이기 위해 ｢도시재개발법｣(1976), ｢주택가격 안정과 투기억제를 위한 주택공급에 관한 규칙(이하 주택공급에 관한 규칙)｣(1978)을 제정하여 공공부문의 주택공급을 늘이되 민간주택산업의 육성도 병행하였다. 이러한 이 시책 중 하나가 택지확보를 원활하게 하기 위한 공영개발방식의 도입이다.