한국의 시대별 주택 정책 변화와 정부의 개입 방식 및 주거 복지 확대 과정 doc_id CNTS-00118871903_2

정부는 주택문제를 해결하기 위해 ‘공공주택 건설 및 택지개발계획안’을 시작으로 하여 4ㆍ18 토지 및 주택문제 종합대책(1983) 등을 시작하였다. 이 시기 정책의 방향과 성격은 이전과 달라지기 시작하는데 먼저 대규모 주택공급에 유리하면서 이전 주택에 비하여 주거의 편리성이 개선된다고 판단한 아파트의 공급을 증가시켰으며 수요자들도 아파트에 대한 선호도가 높아졌다. 두 번째 택지가격규제 하에 공영개발 방식을 통한 대량의 주택공급이 본격화되어 개포단지(1981), 목동신시가지(1983), 광명 철산지구(1984), 상계 신시가지(1985), 수도권 5개 신도시(1989)가 개발되었다. 이 시기 주목해야할 주택공급내용은 ‘주택 200만호 건설계획(1988~92)’이다. 해당 계획은 국민총생산액(GNP)의 6.5%에 해당하는 65조원을 투자하여 국민주택 85만호, 민영주택 48만호, 민간주택 67만호를 건설하는 공급계획을 수립하고 주택보급률은 1987년 69.2%에서 1992년 72.9%까지 높이는 것이었다. 한편, 1980~90년대에는 저소득층의 불량주거지에 대한 주거문제가 사회적 해결과제로 부각되기 시작하면서 도시재개발이 본격적으로 논의되기 시작되었고, 특히, 1990년대에는 당시 투기 논란이 있었던 수도권 지역의 주택가격 안정을 위해 신도시 개발을 적극 시행하였다. 이에 대하여 한국경제60년사(2010b, p. 88)에 따르면, 정부가 주택정책을 경기불황기에는 경기회복대책으로, 물가앙등기에는 물가대책으로 이용해 왔다. 이러한 정책기조에서 주택공급량의 변동과 정부의 개입정도를 살펴보면 경제개발 계획기간 중 주택건설실적이 4차에 걸친 경제개발계획기간 중에 점차 공공부문의 주택건설 비중이 증가한 것은 정부가 국민주택 우선공급이나 신도시개발 등을 통해 주택부족문제를 완화하겠다는 강한 의지를 보여준 결과이다. 1972년 주택건설 10개년계획 수정안에 따르면, 1981년까지 주택보급율을 도시지역 82.8%, 전국 88.4%로 제고하고자 하였고, 이를 위해 도시재개발법(1976), 주택공급에 관한 규칙(1978) 등을 제정하였으며, 그와 더불어 주택공급 부족문제를 해소시키기 위해 민간주택산업 육성 정책을 적극 시행하기 시작하였다. 이에 대한 재원은 입주자가 67.7%를 부담하고, 나머지 22.3%는 국민주택기금과 민영주택자금으로부터 융자받아 충당하되 이 중 25조는 정부재정, 국민주택기금, 한국주택은행의 민영주택자금을 통해 지원하고 소요택지 5,700여 만평 중 80%이상을 한국토지공사, 대한주택공사, 지방자치단체 등 공공부문을 통해 공급하였다. 또한 주요전략은 ①주택 재정투자와 주택금융 확대(주택건설투자비율을 연평균 4.6% → 6.5% 수준인 약 65조원 규모로 확대) ②5개 신도시 건설계획 수립과 공공에 의한 택지 대량 공급 ③중․저소득층을 위한 주택배분체계 재정립 ④투기적 가수요 억제와 주택공급방법 재정비를 위한 청약제도 정비 및 자금지원과 세제지원책을 시행하여 실수요자 중심의 주택공급 체계확립 등을 주요 전략으로 채택하였다. 주목할 점은 과거에 시행되었다 하더라도 개별 정책 내에 포함되었던 본 특례의 주요정책목표들이 정부정책에서 구체적이고 포괄적인 목표로 제시되었다는 것이다. 1982~1986년의 정부의 계획목표 내에 명시적으로 “소득계층별ㆍ지역 간 균형발전으로 국민복지 증진”이 제시됨에 따라 주택공급 역시 도시 영세민과 중산화 가능 계층, 중산층, 중산층 이상 등 소득계층별로 차등화하고 국민 주거복지 향상이 목표가 되었다. 또한 1998년 임대기간이 10~20년인 국민임대주택이 도입되었다. 국민임대주택은 공공임대주택의 한 유형으로 주택면적에 따라 입주자격이 정해지나 임대의무기간은 30년으로 통일하였다. 이후 공공부문은 영구․50년․국민임대를, 민간부문은 5년 임대주택 위주로 건설하여 총 200만호(2007년 기준)의 소형임대주택을 건설, 공급하는 성과를 거두었다. 이로써 주택보급률은 1987년 69.2%에서 2007년 108.2%로 크게 증가하였다. 또한 2003년 5월에 정부가 발표한 주거복지 로드맵은 소득 7분위 이상 중산층은 시장기능에 맡기고 소득 4분위 이하 저소득층에 대해서는 국민임대주택 공급을 확대하는 내용을 담고 있다. 한편, 노무현 정부에서는 부동산 정책기조가 수요관리였는데, 10․29종합대책(2003), 8․31대책(2005), 3․30대책(2006), 11․15대책(2006), 1․31대책(2007) 등을 통해서 부동산투기 억제와 시장안정을 위한 정책을 적극 추진하였다. 한편, 세제 측면에서도 폐지되었던 주택자금세액공제가 1987년 개정된 ｢조세감면규제법｣과 신설된 ｢근로자의 주거안정과 목돈마련지원에 관한 법률｣ 제6조(주택자금 상환액에 대한 세액공제)에서 부활하고 근로소득세의 감면세액에 대해서는 방위세도 추가적으로 면제하였으며 제5조(주택저축에 대한 비과세)에서는 주택저축 이자소득에 대한 비과세조항이 신설되었고 이에 따라 ｢소득세법｣이 개정되었다. 이러한 직접적 정부개입의 방식은 ‘신자유주의’ 시장경제의 등장과 함께 변화하기 시작한다. 이미 1980년대에 들어서 정부주도 경제개발의 부작용을 제거하기 위하여 민간주도형 경제질서를 구축하려는 노력이 시작되었고 정부의 역할을 직접적 개입을 지양하고 경쟁의 규칙을 정하여 이를 감독ㆍ관리하는 일에 한정하려는 노력이 시작되었다. 그러나 이러한 노력은 실효를 거두지 못하였고 개발에 대한 성과와 부작용이 교차적으로 누적되고 있었다. 특히 이 시기에는 외연화되던 경제개발의 성과가 1986～88년 동안에 극대화되었으나 반대로 기업투자의 활성화를 위한 통화확대, 기업의 경쟁력과 효율성 강화노력 부재 등의 문제가 심화되고 있었다. 주택정책에서도 이러한 경향이 1993년 신경제5개년계획(1993~97)부터 등장하였다. 정부의 주택 및 주거관련 정책 역시 이전의 “도시 주택난 해소” 가 아닌 “주거환경 문제에 적극 대응”으로 변경되었으며 여기에 경쟁개념을 도입하여 민간부문의 경쟁을 유도하는 방향으로 변경된다. 따라서 기존의 주택공급의 확대, 주택가격의 안정, 저소득층의 주거안정기반 확립은 유지하되 정부의 직접개입을 줄이고 민간부문을 지원하여 경제활성화를 도모하는 방향으로 수정되고 재고주택의 질 향상이 다시 대두되었다. 따라서 공공부문이 추진하던 영구임대주택 프로그램은 계획된 부분까지만 예산을 지원하고 추가적인 지원은 종료하였으며 공공임대주택의 재정지원도 당초 호당 70%에서 50% 수준으로 축소하였다. 반면 민간부문의 활성화를 위하여 인ㆍ허가 등 각종 행정절차를 간소화하고, 재개발, 재건축 등에 관한 규제완화와 더불어 민간부문의 전문임대업을 육성토록 하였다. 본 정책은 실시된 후 바로 정책대상의 범위를 변경할 수밖에 없었다. 1997년 말 외환위기가 발발하여 이를 극복하는 과정에 정책대상의 변화가 나타날 수밖에 없었고 2008년 외환위기는 이러한 상황에 다시 큰 충격을 주게 된다. “1997년 11월 외환위기는 국제채권자들이 우리나라 은행들로부터 무차별적으로 자금을 인출하면서 시작되었다. 인출사태로 은행들이 외화자금수요를 조달할 수 없게 되자, 한국은행은 외환보유고에서 긴급자금을 지원하기 시작했으나 막대한 자금수요를 감당하기에는 역부족이었다. 곧 외환보유고는 고갈되었으며 한국은행의 환율방어능력이 무력화되면서 폭발적인 환율절하, 즉 외환위기가 발생하게 되었다.” 즉, 외환위기가 기업 및 금융 부문의 불안정으로 이어지면서 한국경제는 전반적인 경제위기를 경험하게 되었다. 이러한 위기과정에서 부실기업의 처리문제, 금융부문의 구조개혁, 공기업의 2차 민영화, 정리해고와 실업문제가 대두된다.