경제 위기 및 주택 시장의 초과 수요 상황에서 주거 안정을 달성하기 위한 정부의 시장 개입 당위성과 정책적 수단으로서의 청약제도 및 조세 정책의 역할 doc_id CNTS-00118871903_3

이러한 한도 확장은 금융위기와도 관련되어 있다. 2008년 9월 리먼브러더스 사태 이후 글로벌 금융위기가 심화되면서 실물경제가 급속히 위축되었다. 우리나라의 경우에도 먼저 외환시장에서는 원/달러 환율이 2008년 9월 중순 이후 외국인 포트폴리오 투자자금 유출, 외화차입여건 악화 등으로 가파르게 상승하여 11월 24일에는 8월말대비 38.9% 오른 1,513.0원을 기록하였다. 이 과정에서 환율의 변동성도 크게 확대되어 2008년 8월중 0.65%에 머물던 원/달러 환율의 일중 변동률이 9월중 2.17%로 올라간 데 이어 10월에는 4.91%까지 급등하였다. 원/엔 환율(100엔당)은 엔캐리 트레이드 청산 등의 영향으로 엔화가 미 달러화에 대해 강세를 보이면서 원/달러 환율보다 더 큰 폭으로 상승하였다. 이러한 여파는 국내 금융시장에서도 신용위험 기피성향이 심화됨에 따라 은행채, 회사채 등 신용위험증권의 금리는 큰 폭으로 상승하고 은행대출 증가세가 빠르게 둔화되는 가운데 신용도가 낮은 가계 및 기업에 대한 신용공급이 크게 감소하는 신용경색 현상도 나타났다. 금융시장 불안이 지속되는 가운데 실물경제도 큰 충격을 받기 시작했다. 이에 대응하여 한국 정부는 먼저 거시경제 측면에서 통화 및 재정 정책을 긴축기조로 운영하였으며 시중금리도 고금리정책에 영향을 받아 상승하였다. 또한 산업과 금융부분의 구조조정을 단행하고 실업에 대응하는 고용안정사업과 직업훈련사업이 확대했다. 뿐만 아니라 이에 대한 대처에 한계가 발생하자 1998년 3월에는 긴급구호적 성격을 지닌 정부의 직접고용창출(direct job creation)을 통해 실직자에게 단기일자리를 제공하는 공공근로사업이 실시되고 청년층에게는 정부지원 인턴제도와 같은 단기일자리 창출사업을 대규모로 실시하였다. 한편에서 시장에서 탈락한 근로자의 생활보호 및 이탈 방지를 위한 기존과 다른 정책방향이 설정되었다. 세제에서도 이에 대응하는 변화가 발생하였다. 이전 1990년대 조세제도의 효율성과 형평성을 동시에 증대시키기 위한 노력으로 각종 조세감면의 축소를 통한 ‘넓은 세원－낮은 세율’ 정책이 소득세와 법인세에 적용되었다. 이러한 정책은 외환위기 이후에는 “경제회복과 구조개혁에 매진하는 경제정책의 효과적인 수행을 위하여 보다 적극적으로 운용되었다. 정부는 이러한 문제를 해결하기 위해 이미 1980년 중반부터 ｢공업발전법｣과 ｢조세감면규제법｣을 통해 산업 합리화를 지원하고 구조조정을 유도하여 1986년과 1988년 총 78개의 부실기업을 정리하였음에도 불구하고 구조조정은 지연되고 기업부문과 금융부문의 도덕적 해이(moral hazard)를 심화되고 있었다. 즉, 성장을 위한 정부주도 계획경제의 부작용이 통화확대와 통안증권 잔고의 급증, 부동산투기 만연, 구조조정지연으로 나타났으며 구조조정을 추진하기 위한 정부주도의 구조조정 유인은 목적과는 다르게 기업부문과 금융부문의 도덕적 해이를 심화시켰다. 한편에서는 그간 소득분배의 악화, 기회불균 등에 대한 불만으로 사회․경제적 민주화에 대한 요구가 높아지고 이에 따른 사회보장제도의 확대, 지역균형발전에 대한 필요성이 확산되고 이에 따른 재정소요도 확대되고 있었다. 따라서 실질적으로는 구조조정, 사회복지, 균형발전의 예산소요 등을 고려할 경우 이미 확대된 사회․경제부문에 대한 정부의 직접개입이 한계에 다다른 시기이기도 하다. 이러한 결과는 사회․경제 전반에 걸쳐 표출되기 시작하는 데, 1989~1991년 기간은 이미 이전에 비하여 상대적 불황이 시작되었다. 결국 이상의 주택정책 관련 연혁을 고려하면, 정부의 목표를 주거안정에 두고, 이를 주택가격 안정을 달성하기 위해 시장 상황에 맞춘 적절한 수요와 공급정책수단들을 적용, 시행하는 방식으로 주택시장에 개입해왔다고 볼 수 있다. 다시 말하면 초과수요 상황에서 주거안정을 위하여 이미 거의 모든 수단으로 시장에 개입해 왔다. 그리고 현재에는 주택보급률이 100%를 넘은 상황에서 지역별로 초과수요가 존재하지 않은 지역이 존재한다 할지라도 지역별 경제활동범위와 직주불일치의 완화를 고려할 때 초과수요가 존재하는 지역의 무주택자인 중․서민층의 주거안정을 위해서 정부가 개입할 필요성은 존재한다. 이러한 정부개입의 방식은 경제이론과 부합된다고 할 수 있다. 즉, 초과수요가 존재하는 시장에서 대상자원의 배분방식의 유형은 시장원리에 맡기는 방식, 경연(공개경쟁방식, 추첨, 선발), 배급, 할당 등이 있다. 이때 가격을 매개로 한 시장의 자율에 의존할 경우 한정된 자원인 택지부존량과 주택공급 한계로 가격상승 등이 발생하여 정책대상에 대한 정책목표를 달성하는데 문제가 발생할 수 있다. 이 때 적절하게 자원을 할당하기 위해 정부가 개입할 수 있다. 이에 대한 논리적 근거로 경연방식으로 개입한 것이 청약제도이다. 이러한 경연을 통한 자원할당방식의 전제조건은 신뢰할 수 있는 결정주체의 존재다. 우리나라에서 과거 주택정책의 변동과정에서 볼 수 있듯이 현재의 청약제도에 근거할 경우 상대적으로 신뢰할 수 있는 결정주체는 시장의 운영주체이면서 직접공급자이기도 한 공권력을 가진 정부이다. 즉, 정부는 시장이 원활하게 작동하는데 필요한 사전에 일련의 규칙을 정해 놓고, 규칙이 잘 지켜지고 있는지 감시하고 시장이 작동하는 과정에 발생하는 분쟁 등을 해소시켜주는 심판(umpire)역할을 수행하기 때문이다. 만일 현재의 주택공급방식이 주택가격을 매개로 시장의 자율에 맡겨진다면 신뢰할 수 있는 주체는 정부가 아닐 수 있다. 그러나 상시적인 초과수요가 존재할 경우에 선분양제인지 후분양제인지 여부와 상관없이 가격을 매개로 한 시장의 자율에 맡겨진다면 역사적 과정에서 볼 수 있듯이 가격 상승과 이에 따라 정부수립 이후 지속된 “무주택자”인 중․서민층에 대한 주택공급에 문제가 발생할 수밖에 없다. 정부개입의 당위성은 정부의 기능에서도 찾을 수 있다. 이상에서 살펴본 우리나라의 주택관련 정책과 그 배경에서 보여 지듯이 일부 시기를 제외하고는 도시로의 인구 집중으로 도시 내의 주택수요가 주택공급보다 더 컸다고 볼 수 있다. 따라서 주택공급이 주어진 상황에서 초과수요의 발생은 필연적으로 주택가격의 상승을 야기하였다. 결국 정부에서는 주택가격 폭등을 억제하고자 분양가 상한제와 같은 가격규제를 시행하였다. 그러나 정부의 수요억제 정책으로도 도시로 이동하는 인구의 급증, 전반적인 국민소득증대, 그리고 대부분의 국민들이 자가주택을 보유하려고 하고, 그 과정에서 사생활 침해 등에서 상대적으로 자유로운 아파트에 대한 선호도 급등으로 주택, 특히 아파트 수요가 폭발적으로 증가하자 부득이 주택이라는 자원의 배분방식을 시장원리에만 맡기는 것으로는 주택시장에서 파급되는 각종 문제점을 해결할 수 없는 상황에 직면하였다. 먼저 타당성 분석의 정부 개입의 적절성 측면에서 살펴보면, 정부 수립이후 정부의 주택시장 개입방식은 제도의 규율자일 뿐만 아니라 공급자로써 가격결정에 영향을 주었을 뿐 아니라 청약제도라는 경연을 통한 자원할당방식을 유지하였다. 따라서 이러한 자원할당방식이 유지되기 위해서는 결정주체를 신뢰할 수 있어야 하는데 시장에서 상대적으로 신뢰할 수 있는 결정주체는 결국 공권력을 가진 정부이어야 한다. 이는 정부가 시장 운영규칙을 제정할 수 있는 유일한 주체이기 때문이다. 결국 초과 수요가 존재하는 시장에서 자원할당 방식을 유지하기 위해서는 정부가 직접 주택의 공급방법과 배분의 결정을 내릴 수밖에 없다. 따라서 이를 고려할 경우 정부개입의 적절성이 확보된다고 할 수 있다. 한편 정책수단으로 적절성 측면에서는 수혜자 조건의 기준에서 수혜자의 선택이 용이하면서 일반계층 다수에 대한 지원제도이고 보조방식의 단순한 설정이 가능한 점, 조세지출규모가 적다는 점, 그리고 행정소요가 적은 점을 고려할 경우 청약제도를 전제로 한 조세특례가 재정지원에 비하여 유리하다. 또한 이러한 정책수단에 따른 세부담 감소와 주거안정 효과가 일정정도 존재하는 점에서도 수단으로써 적절성이 더 부각된다고 할 수 있다.