주택청약종합저축 소득공제 제도의 정책적 목적과 타당성 및 효과성에 대한 조세특례 심층평가 분석 doc_id CNTS-00118871903_5

이때 체계화된 정부의 주거 및 주택정책 및 관련 작동체계는 현재까지 유지되고. 본 ｢주택청약종합저축 소득공제｣제도는 주택공급조건을 결정하는 수요조절정책의 하나인 청약제도와 공공주택공급 및 융자사업을 통한 공급 측 주거안정정책 추진의 재원마련에 유인을 제공하는 제도이면서 수혜자에게는 세부담 감소를 통해 사전저축가입 및 유지, 소비에 영향을 주는 제도로 자리잡는다. 이후 ｢주택청약종합저축 소득공제｣제도는 헌정 이후 지속적으로 유지된 주택관련 정책 수혜대상인 “무주택자”와 시장경제확립기 이후 중서민층에 대한 수혜집중의 원칙에 맞게 변화한다. 먼저 2009년 기존에 있던 청약저축, 청약부금, 청약예금을 통합한 주택청약종합저축으로 변경하여 신규가입자부터 적용한다. 따라서 이전 청약저축이 존재하던 2009년 12월 31일 가입자에게는 무주택세대주 혹은 3억원 이하 국민주택규모의 1채 소유 세대주까지 수혜가 가능하였으나 2010년 1월 1일 가입자부터는 주택을 소유하지 아니한 세대의 세대주에게만 수혜가 가능하게 변경되었다. 조세특례 심층평가에서는 타당성 분석과 효과 및 효율성 분석을 실시하여 종합평가 및 정책제언을 제시한다. 효과성 분석은 경제적 효과, 목표달성도, 소득재분배 효과 및 재정에 미치는 영향 등에 대한 분석을 수행하고, 타당성 분석은 정책목적․대상․수단의 적절성, 제도 간 유사중복 여부 등에 대한 분석을 실시한다. 또한 조세특례의 성과를 저해하는 원인과 이의 개선방안을 존재할 경우 이를 제시한다. 특정 정책목적달성을 위해 정책수단의 적정성 검토가 필요한 경우 재정지출과 조세특례 간 효과성 비교 등 재정지출도 분석대상에 포함할 수 있다. 마지막으로 효과성, 타당성, 제도개선방안 등에 대한 분석결과를 토대로 일몰 연장 또는 폐지의 여부, 제도개선방안에 대한 종합적인 의견을 제시하고 정책적 제언을 제시한다. 조세특례 심층평가의 경우 ｢조세특례 심층평가 운용지침｣ 제18조 제2항에 의해 목표달성도를 평가하도록 되어 있다. 따라서 ｢조세특례 심층평가 시 목표달성도 분석수행 기준｣에 의해 목표달성도를 평가해야한다. 해당 가이드에 따르면 제3조(분석방법) ①항 1호에 계량화된 정책목표가 제시되어 있는 경우에 정량적 방법으로 목표달성 여부에 대한 분석을 실시하고, 만일 계량화된 목표가 존재하지 않을 경우 2호에 의해 정성적 방법으로 분석을 실시하도록 되어 있다. 본 특례의 경우 계량화된 목표달성도가 설정되어 있지는 않다. 따라서 2호에 의해 정성적인 평가를 실시하였다. 그러나 목표달성도는 정책목표와 직접적으로 연관될 뿐 만 아니라 정책대상의 설정에 따라 해당 정책목표가 달성되었는지 여부와 관련이 있다. 한편에서는 본 특례의 경우 정책목표에 명시된 바와 같이 “중․서민층의 지원”과 관련된 부분은 효과성 분석의 세부담 감소와 직결된다. 따라서 본 평가에서는 해당 내용을 정성평가와 정량평가를 같이 평가하되 이에 대한 달성효과는 타당성 분석의 정책목표의 적절성에서 정책목표에 따른 효과와 효과성 분석의 가처분소득 증가효과에서 세부담 감소에 따른 수혜정도에서 나눠서 기술한다. 타당성 분석에서는 먼저 이론 및 기존 연구, 효과성 분석 결과를 토대로 정부역할의 적절성에서는 정부개입의 논리를 파악하고, 이러한 개입이 정부의 정책방향과 일관성이 유지되는 지를 검토함과 아울러 설정된 목표를 달성하는 데 조세특례가 적절한 수단인지를 검토한다. 먼저 정부개입의 논리를 기존 주택관련 정책의 흐름과 본 특례와 관련된 주택시장의 특성을 고려하여 개입의 논리가 이론과 정책방향에 부합되는 지 검토한다. 만일 정부가 개입할 경우 재정지출 혹은 융자 등의 지원 수단 등과 비교하여 조세특례라는 정책수단, 그리고 청약제도로 유인하는 특례지원이 실질적 정책수단으로 적절한지를 검토한다. 즉, 재정지출에 비해 조세특례가 더 유리한 조건을 충족하고 있는 지 여부와 이러한 수단의 최종목표에 효과가 존재하였는지를 기평가보고서인 홍범교 외(2017)과 본 평가의 효과성 검토결과를 활용하여 확인한다. 제도 운영의 적절성에서는 본 특례의 제도 설계의 적절성을 검토하는 것으로 정책 목표가 명확히 설정되었으며 적절한지와 이에 따른 정책대상이 명확히 식별이 가능하게 설정되고 정책목표에 부합되도록 설정되었는지를 검토한다. 즉, 본 제도의 정책 목표인 “중산층 및 서민층의 세부담 경감을 통해 주택마련 자금을 지원하고 청약제도 가입을 유인하여 주거안정 효과를 도모”한다는 목표의 논리구조가 명확하며 이에 따른 정책대상이 식별가능하고 목표에 부합되도록 설정되었는지 여부와 효과전달과정에서 산출목표와 특정목표, 최종결과로 효과가 전달되고 있는 지를 검토한다. 즉, 수혜자의 신고절차, 방법, 이에 따른 한도 등의 수혜정도 등의 설계가 정책목표와 정책대상에 부합되도록 설계되고 이러한 전반적인 과정에서 효과전달의 왜곡이나 효과 저해요인이 없는 지를 주택관련 통계자료 및 효과성 분석결과를 토대로 ｢주택청약종합저축 소득공제｣제도가 주택청약종합저축의 가입 및 유지에 대한 유인이 존재하는지, 그리고 자가주택 보급률이나 주택도시기금을 통한 주거안정사업에 도움이 되었는지를 평가한다. 또한 더 적절한 개선안이 존재한다면 이를 도출한다. 정책수단의 적절성은 두 가지 기준에 의해 평가한다. 먼저 본 조세특례가 재정지출에 비하여 수단으로써 적절성을 가지는가를 평가한다. 재정지출보다 조세특례가 유리한 조건은 다음의 4가지로 기술할 수 있다. 첫째 수혜자 조건으로 시장이 존재하여 수혜자의 자유로운 선택이 가능하면서 일반계층 다수에 대한 지원이 필요한 경우이다. 둘째 보조방식 면에서는 지원대상이 단순하여 일률적 비율적용이 용이하고 1인당 지원수준이 높지 않은 경우이다. 또한 지원시기와 행정집행 측면에서는 지속적인 지원이 필요한 경우에 해당하면서 재정지출을 활용할 경우 소요기관 및 인원이 많고, 선정절차와 대상자 선정이 용이하지 않으면서 조세특례를 활용할 경우 정부 재정에 주는 영향이 적고, 부정사용의 가능성이 낮은 경우이다. 이를 기준으로 본 조세특례가 재정지출에 비하여 적절한 수단인지를 평가한다. 정책수단으로 적절성을 평가하는 두 번째 기준은 조세특례를 통한 지원이 도입목적인 세부담 경감을 통하여 중산층 및 서민층의 주택자금 마련을 지원하고 청약제도가입을 유인하여 주거안정효과를 제고할 수 있는 적절한 수단인지를 검토한다. 먼저 재정지출에 비하여 조세특례가 적절한 수단인가를 수혜자기준, 보조방식, 지원시기, 행정집행 측면에서 살펴본다. 보조방식과 행정집행을 기준으로 재정지출에 비해 조세특례가 정책수단으로 적절한지 여부를 검토하면 다음과 같다. 본 특례의 조세지출규모는 2009년 2,249억원 규모에서 매년 점차 감소하여 2017년 281억에 이르고 있지만, 여전히 세부담 경감이 있음은 분명하다. 또 국세청 내부 자료를 이용하여 추정한 본 평가의 세부담 분석 결과에서도 살펴보면, 추계한 결정세액 기준 세부담 경감액이 1인당 약 3.5만원이며 세수감소는 약 302.2억원으로 추정되었다. 이는 주택청약종합저축 가입자가 불입하는 금액에 대하여 금액기준으로 일률적 한도를 정하여 지원방식을 결정하는 것이 가능하며 1인당 세부담 감소액이 크지 않으면서 2017년 기준, 국세수입 대비 약 0.01%, 조세특례금액 대비 약 0.077%, 소득세감면액 대비 약 0.1%로 그 규모가 크지 않으므로 재정지출에 비하여 조세특례가 더 적절하다. 특히 행정집행 측면에서 보조금 지원 정책은 대상자 선별에서 형평성 시비를 비롯하여 많은 문제를 유발할 것이 분명하다. 왜냐하면 주택청약저축 가입자가 2,300만명에 이를 정도로 다수이기 때문이다. 이런 점에서 주택청약제도의 유연성을 세제지원으로 더욱 활용할 수 있다는 점에 유의해야 한다.