문재인 정부의 정부혁신은 신공공관리론의 한계를 넘어 후기 신공공관리론, 신공공서비스론, 뉴거버넌스론의 관점을 바탕으로 국민 참여 확대와 사회적 가치 실현을 통해 공공성을 회복하고 '국민이 주인인 정부'를 구현하는 것을 목표로 한다. doc_id CNTS-00118871928_2

문재인 정부는 ‘국민이 주인인 정부 실현’으로서 이를 위해 참여와 신뢰를 통한 공공성을 회복하여 OECD 더 나은 삶의 질 지수 10위권, OECD 정부신뢰도 10위권, 부패인식지수 20위권 진입을 정부혁신 목표로 삼고 있다. 목표 달성을 위한 3대 전략으로서 사회적 가치 중심 정부, 참여와 협력, 신뢰받는 정부를 제시하고 있으며, 참여 협력 전략의 핵심과제로서 ‘국민 참여의 폭과 깊이를 대폭 확대’하는 것을 제시하고 있다. 즉, 국민이 공감하고 함께 하는 정책을 형성, 집행함으로써, 정부와 시민사회 간 실질적인 참여와 협력이 이루어지게 함으로써 신뢰를 제고하고 공공성을 회복하고자 한다. 이렇게 참여와 협력이 중요한 전략으로 설정된 것은 기존 정부 혁신 패러다임의 한계에서 비롯된 것이라고 할 수 있다. 기존의 정부혁신은, 일부 보완이 있었음에도 불구하고, 신공공관리적 정부개혁의 패러다임을 가지고 있는데, 신공공관리적 정부개혁 패러다임은 성과주의, 효율성 및 효과성을 중시한 반면, 공공성 가치, 주인으로서의 국민, 협력 등에서는 한계를 보여 온 것도 사실이다. 우선, 현 정부는 정부 혁신의 비전을 “국민이 주인인 정부”의 실현으로 설정하였다. 후기 신공공관리론적 관점에서 관료는 서비스 제공대상인 고객이 아닌 시민에게 봉사하는 존재이다 (남재걸, 2018). 따라서 정부 활동의 주요 목적은 시민이 관심있는 문제를 해결함으로써 공공가치를 달성하는 것이다. 정부혁신의 목표를 통해서도 후기 신공공관리론의 지향성이 드러난다. 문재인 정부의 정부혁신 목표는 국민의 삶의 질의 향상, 정부신뢰도 제고, 부패인식지수 변화이다. 이러한 목표는 혁신적 활동의 궁극적 목표가 정부의 일하는 방식 변화, 서비스 질 제고에 한정되는 것이 아니라 이를 기반으로 국민이 체감하는 정책 성과를 창출할 수 있을 때 달성할 수 있다. 이러한 정책 성과 달성을 위해서는 공무원의 자발적 혁신 행동이 요구되기에 일선 공무원의 적극행정 활성화를 위해 제도적 개선 및 학습과 인센티브 제공 등을 실행하고 있다. 관료의 책임성을 합법성보다는 시민의 이익을 고려한 정치적 규범과 전문성 발휘를 통해 확보하는 것으로 보는 후기 신공공관리론의 관점과 일맥상통하는 점이다. ‘사회적 가치 중심 정부’전략 또한 후기 신공공관리론의 관점을 지향하는 것이다. 후기 신공공관리론이 제시하는 정부 역할 수행의 목적은 시민이 관심 있는 문제의 해결을 통한 공공가치의 창출이다. 이는 정부혁신 종합 추진계획이 제시하는 사회적 가치 실현 개념과 유사하다. 이론적으로 사회적 가치는 “사회문제의 해결과 사회적 변화를 낳는 가치”(고동현 외, 2016:19, 조세현·정서화, 2018: 재인용) 이며, 한 사회가 해결해야 할 문제는 역사성과 가변성을 가지고 있기 때문에 사회적 가치는 지속적으로 변화하면서 재구성 된다 (박상욱, 2018; 최현선, 2018). 정부혁신 종합 추진계획은 사회적 가치를 “사회·경제·환경·문화 등 모든 영역에서 공공의 이익과 공동체 발전에 기여할 수 있는 가치”로 정의하고 13개 영역을 제시하고 있다. 이는 신자유주의 패러다임 기반의 양적성장이 초래한 현재 대한민국의 사회경제적 위기 상황의 해결 방식에 대한 관점에 따라 구성된 것으로 볼 수 있다(조세현·정서화, 2018). 이러한 사회경제적 위기는 시민의 삶과 직결되어 있는 문제로서 전통적 관료제의 행정서비스에 대한 관료제적 통제 및 모니터링, 신공공관리론의 고객에 대한 반응성을 목적으로 하는 정부 활동으로는 한계가 있다. 신공공서비론에 의하면, 행정은 시민, 지역사회, 시민사회에 중점을 두어야 하며, 공공관리의 핵심은 시민의 더 나은 삶을 보장하는 것이어야 한다. 이를 위한 정부의 역할은 통제하거나 방향잡기가 아니라 시민이 공유가치를 구체화하고 달성할 수 있도록 봉사하는 것이다. 이러한 관점은 시민을 하향식 정책결정과 서비스 제공의 수동적 수혜자, 혹은 서비스의 고객으로 보는 관점과는 차이가 있다. 신공공서비스이론은 적극적으로 참여하는 시민을 전제하는 민주주의 이론을 기반으로 한다. 시민은 개인의 이익을 넘어 공익을 고려한다. 여기서 공익은 대화와 담론을 통해 시민이 공통으로 중요하다고 여기고 달성해야 한다고 여기는 공유가치이다. 신공공서비스 관점에서 정부의 활동은 개방성, 대응성, 책임성에 기반하여 시민에게 봉사하는 것이다. 정부는 공유가치의 달성, 즉 사회 문제의 해결책을 모색하는 과정에서 시민의 참여 기회를 다양화하고 활성화하기 위해 노력하여야 한다. 이를 위해 관리자는 사회문제 해결에 있어서 통제, 혹은 방향잡기 역할을 넘어 중재, 협상, 시민과 협력할 수 있는 역량을 갖추어야 한다. 계층제적 통제와 관료 및 행정기관 중심의 관리를 강조한 전통행정, 그리고 시장개념과 민간 경영 기법에 의한 관리를 강조한 신공공관리론과 달리 뉴거버넌스론 논의는 시민을 중시한다. 즉 시민은 단순히 서비스 공급의 대상자, 혹은 고객이 아니라 공공 정책과 서비스의 공동 생산자이다. 뉴거버넌스론의 관점에서 정부는 사회문제 해결을 위한 다양한 행위자 가운데 하나일 뿐 더 이상 정책결정과정 및 서비스 제공 과정에서 독점적 지위를 갖지 않는다. 정책결정과정은 상호 의존적인 다양한 행위자 간 복잡한 과정을 거치는 것이기 때문에 정부는 정부 내 조직간 협력과 절차를 넘어 시장, 시민사회와의 관계까지 아우르며 조정함으로써 다양한 행위자 간 협력적 문제해결을 유도할 수 있어야 한다. 이와 같이 확장된 거버넌스가 문제 해결을 위해 효과적으로 운영되기 위해서는 참여자 간 신뢰, 자율성과 수평성, 호혜적 상호작용, 그리고 합의와 숙의의 과정이 요구된다. 아울러 정책과정에서 국민 참여의 폭과 깊이를 대폭 확대하는 것은 정책 형성 및 집행 과정에서 투입의 정당성을 향상시킴으로써 궁극적으로 정책 및 서비스 산출의 품질과 성과를 제고시킬 수 있음을 의미한다. Fritz Scharpf에 의하면, 투입 정당성(input legitimacy)은 국민의 뜻을 반영하는 정치적 선택을, 산출 정당성(output legitimacy)은 결과, 성과, 효과성 등에 기초한 선택의 정당성을 의미한다(오영민 외, 2014). 기존의 신공공관리적 개혁 노력은 결과, 성과, 효과성 등에 기초한 산출 정당성을 중시한 측면이 있다. 이런 면에서 기존의 개혁 패러다임은 시장기제와 고객지향성을 통해 의사결정과정에 대한 참여와 서비스 공급에 대한 고객의 영향력을 확대하였고, 이러한 고객지향성이 산출 민주주의를 통해 민주성의 제고에 기여하였다. 2018년「정부혁신 종합 추진계획」에 따라 세워진 국민중심 4대 행정혁신(데이터·창의·규제·낭비제로)은 혁신의 결과를 국민들이 체감할 수 있는 분야로 구성하여 정부혁신 활동에 대한 국민들의 신뢰도를 제고하고 정부의 공공성을 회복하는 데 목적을 두었다. 행정혁신이란 새로운 행정 문화, 제도, 업무과정, 조직구조 등의 활동이 ‘국민중심’에 있음을 뜻한다. 이는 대한민국 헌법 제1조 제2항에서 정하고 있는 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’라는 주권재민의 헌법적 가치가 잘 반영되어 있다고 볼 수 있다(the지방포스트, 2018. 10. 9 기사). 국민중심 4대 행정혁신이 국민들의 체감을 중요시 여겼던 이유는 기존의 정부혁신이 다소 광범위한 영역에서 과제를 추진하다보니, 혁신의 성과를 국민들이 제대로 체감하기 어려웠던 한계가 있었기 때문이었다. 그래서 행정서비스의 편의성을 통해 국민의 참여를 이끌고 사회적 가치를 구현하여 ‘국민이 주인인 정부’에 다가설 수 있는 정부 스스로의 자발적 혁신을 이루고자 했다.