영국과 한국의 사례를 통해 살펴본 지역방송의 지역성 구현을 위한 프로그램 자체편성 의무 규제의 현황과 쟁점 doc_id CNTS-00118872005_2

방송 통신 규제기관인 오프컴(Office of Communications, Ofcom)은 2003년 커뮤니케이션 법(2003 Communication Act, UK)에 의거하여 채널 3, 채널 4, 채널 5 면허를 발급받거나 갱신하려는 사업자에 대해 적정 기준에 따라 지역 프로그램의 제작이나 편성에 관한 의무를 면허 조건으로 부과할 수 있다. 2003년 커뮤니케이션법에서 지역방송 관련 의무는 지역 프로그램 편성(regional programme)과 지역 프로그램 제작(regional programme-making)으로 구분된다. 여기서 전자의 지역 프로그램 제작 의무는 전국 방송면허(채널 3 전국면허, 채널 4 면허, 채널 5 면허) 보유 방송사에 대한 런던 외부 지역에서의 프로그램 제작 의무와 지역 방송면허(채널 3 지역면허) 보유 방송사에 대한 해당 방송면허 권역(licensed area) 내 프로그램 제작 의무로 다시 구분될 수 있다. 공영방송사 BBC의 대표 채널인 BBC 1은 전국 네트워크 채널로, 방송시간 일부는 지역 방송국의 자체 편성에 할애된다. 잉글랜드 권역의 경우, BBC 런던 방송국을 포함하여 15개의 지역 방송국이 BBC 1의 지역별 자체 프로그램 편성(“regional window”)을 통해 뉴스 프로그램 등 지역 프로그램을 방영한다. 다른 민족권역(북아일랜드, 스코틀랜드, 웨일즈)의 BBC 1 채널에서는 잉글랜드 권역의 BBC 1 채널보다 더욱 넓은 범위의 자체 편성 프로그램이 방영된다. 아울러 BBC 2 채널에서도 민족권역별로 자체 편성이 행해지고 있으며 잉글랜드 이외의 민족권역에서는 지역성을 부각시키는 채널 로고가 사용된다. 채널 3는 1955년 최초의 민영 방송으로 출범한 지역방송 네트워크 채널을 가리키며, 영국(특히 잉글랜드 민족권역)에서는 흔히 ITV로 통칭된다(BBC2 스코틀랜드, BBC 2 북아일랜드, BBC 2 웨일즈). 채널 3 면허는 1개의 전국 면허(아침 방송시간대)와 15개의 지역권역 면허로 구성되어 있으며, 이들 면허를 보유한 지역 방송국들이 하나의 네트워크 채널(ITV 1)의 편성에 참여한다. 초기에는 1TV(오늘날에는 ITV1) 네트워크에 참여하는 지역방송국들이 각각 독립적인 회사들에 의해 운영되었으나, 1990년대 이래 소유 겸영 규제 완화 조치에 따라 경영상 어려움을 겪은 방송사들이 지속적으로 합병되어 오늘날에는 대부분의 지역방송국들이 ITV Group의 소유가 되었다. 이는 1990년 중반부터 2000년대 초반까지 채널 3 지역면허 보유 방송국에 대한 겸영 규제가 지속적으로 완화된 데 따른 변화이다. ITV Group이 채널 3 면허를 보유한 지역방송국 중 12개를 소유하게 됨에 따라, 개별 지역방송으로서의 독자성이 사라지고 지역성 구현 기능이 약화되었다는 비판도 받는 것으로 알려졌다. 참고로, ITV 1 채널(법정 명칭은 채널 3)의 경우 지역방송국의 네트워크로 출발한 역사적 연원으로 인하여 초기부터 전국 국제 뉴스 프로그램은 직접 제작하지 않고 외부 사업자인 ITN(Independent Television News)에 제작을 위탁해 왔으며, 오늘날에는 ITV Group이 ITN의 대주주(주식 40% 소유)로 참여하고 있다. 우리나라의 방송법령은 방송의 공익성, 방송의 다양성, 국내 방송영상산업의 보호 등 여러 정책 목표를 반영하여 방송사업자에 대하여 여러 프로그램 편성 규제를 규정하고 있다. 이 중에는 지상파 지역 민영방송사업자(이하 지역민방)에 적용되는 수중계 제한 규제 또는 자체 의무편성 비율 규제가 존재한다. 1991년 서울 지역 민영방송인 SBS가 개국하였고 이후 2007년 OBS경인TV에 이르기까지 3차에 걸쳐 SBS 포함 10개의 TV 지역민방사가 출범하였다. 하지만 SBS를 제외한 지역민방사들은 자체적인 프로그램 제작 역량이 부족하여 대부분(OBS경인TV는 제외) SBS와 네트워크 협정을 맺고 방송시간 상당부분의 편성을 SBS 프로그램의 수중계에 의존하였다. 이로 인하여, SBS 네트워크 협정에 가입한 지역민방이 과다하게 SBS 프로그램을 단순 중계함으로써 프로그램 편성에서 지역방송으로의 독자성을 상실할 우려가 제기되었다. 지역민방의 자체편성 의무비율 제도에 대해서는 수중계 제한을 통해 지역민방이 서울 소재 방송사의 중계국으로 전락하는 것을 방지하고 지역민방에 의한 일정 분량 이상의 프로그램 자체 편성을 확보함으로써 지역성 유지에 공헌했다는 긍정적 평가(정상윤, 2008)가 존재한다. 실제로, 수중계 비율 제한이 도입된 이후 양적으로는 지역민방의 프로그램 자체편성 비율이 증가하였기 때문이다. 그럼에도 불구하고 지역민방에 대한 자체편성 의무비율 제도에 대해서는 그간 여러 관점에서 논란의 대상이 되어왔다. 선행 문헌에 따르면면(e.g., 주정민 ․ 강명현, 2012), 지역민방에 대한 수중계 비율 제한은 방송사업자의 편성권을 과도하게 침해한다는 주장이 있으며, 그 외에도 규제의 실효성, 형평성, 적정성 등의 문제와 관련하여 지역민방 자체편성 의무비율 제도에 대한 논란과 비판이 존재해 왔다. 자체편성 의무비율 규제는 지역민방에 대해 서울 소재 방송사가 공급하는 프로그램의 수중계를 제한함으로써 지역민방이 중앙 방송사의 중계국으로 전락하는 것을 막고 지역성을 구현할 수 있는 프로그램을 일정 분량 이상 스스로 제작하여 편성하도록 유도하는 데에 취지가 있다. 하지만 자체편성 의무비율 규제는 지역방송 중 지역민방에만 적용되며, 지역 MBC와 KBS 지역방송국에 대해서는 이에 상응하는 편성규제가 존재하지 않는다. 이러한 연유로, 지역방송 중 오직 지역민방에 대해서만 자체편성 의무비율을 부과하는 것은 규제 형평성에 어긋난다는 비판이 지속적으로 제기되어 왔다. 지역방송 간 비대칭 규제로 인하여, 지역민방과 다른 지역방송 간에 자체편성 시간 및 지역 프로그램의 편성시간에 현격한 차이가 발생한다는 것이다. 지역민방에 적용되는 수중계 비율 제한은 근본적으로 지역민방의 지역성을 구현하기 위한 목적에 입각해 시행되는 편성규제이다. 좀 더 구체적으로 표현하면, 현행의 자체편성 의무비율 제도는 SBS와 프로그램 공급 계약을 체결하여 수중계를 행하고 있는 지역민방을 대상으로, 서울 소재 방송사가 송출하는 방송 프로그램의 수중계 비율을 제한함으로써 지역민방이 본래의 사업 허가 취지에 부합하여 지역성을 구현하는 프로그램을 일정 분량 이상 스스로 제작하여 편성하도록 유인하는 데에 근본 목적이 있다고 보아야 할 것이다. 하지만 지역민방의 자체편성 시간에 방영되는 프로그램에는 지역민방의 자체제작물 외에도 공동제작물, 외주제작물, 국내 구매물, 해외 구매물 등 여러 유형의 프로그램이 포함될 수 있다. 자체편성 비율은 전체 방송시간에서 수중계 시간을 제외한 모든 방송시간으로 산정되기 때문이다. 따라서 외견상 지역민방의 자체편성 비율이 비교적 높다고 할지라도 그것이 반드시 지역민방이 자체제작한 프로그램의 편성비율이 높다는 뜻은 아니다. 또한, KBS의 경우 KBS 지역국의 자체편성은 주로 KBS 1채널에서 이뤄지고 있다. 최근 방송통신위원회는 2017년 12월 KBS에 대한 재허가 조건 중 일부로 KBS 지역총국 지역국의 자체제작 프로그램 편성비율을 지역총국 9개국은 10%, 울산 지역국은 7%, 기타 8개 지역국은 3% 이상으로 할 것을 부과하였으나, 이러한 편성비율 역시 지역민방의 현행 순수자체제작물 편성비율보다 대체로 훨씬 낮은 수준이다. 다만, 지역방송 간 규제 형평성 측면에서 현행 규제제도가 문제가 있음을 인정하더라도, 지역민방 도입 당시 전제되었던 지역민방의 성격과 그 이전부터 존재했었던 KBS 지역국과 지역 MBC 방송국의 성격 간에 중요한 차이가 있음 또한 고려할 필요가 있다. 1990년대부터 도입된 지역민방은 애초 ‘1도 1사’ 원칙에 따라 일정 규모 이상의 방송권역을 확보하여 지역민방 사업자를 선정하고 허가받은 사업자에게 지역성 구현 책무를 부여해 왔다. 지역민방에 대한 자체편성 의무비율 제도의 타당성과 관련하여, 현재 지역민방에 적용되는 규제수준의 적정성 문제, 특히 자체편성 의무비율 수준이 지역방송을 둘러싼 근년의 방송시장 환경과 방송사업 수익구조, 그리고 이와 연계된 지역민방의 자체제작 역량을 고려할 때 지역민방에 부과되는 현행 규제수준이 적정한 것인지의 문제가 제기될 수 있다. 서울에 소재한 지상파 방송사(KBS 서올 본국 포함)와 비교할 때 지역 방송사들의 매출 규모, 프로그램 제작비, 보유 인력 등이 절대적으로 작다는 점은 주지의 사실이다. 이에 더하여 근년에 접어들어 유료방송 채널의 인기 증가(종편 PP 채널 등), 뉴미디어를 활용한 방송콘텐츠 소비 확산(OTT 서비스 보급 등), 인터넷 광고 증가 및 방송광고 매출 감소, 지상파 방송 부문 전반의 침체 등 지역방송의 경영 환경이 악화되는 징후가 포착되고 있다.