기후변화 대응을 위한 수량·수질 통합 물관리 체계 구축과 물관리 일원화 추진 경과 및 법적 근거 마련 doc_id CNTS-00118872133_2

수문기상(hydrometeorology, 水文氣象)의 관측과 전망으로 시작하는 물관리 정책의 비효율성과 불확실성이 전지구적으로 커지고 있다. 특히 최근 우리나라에서도 빈번해지는 기후변화 혹은 불규칙한 수문기상 이변의 영향으로 가뭄 및 물부족 현상, 도시 침수, 기습폭우 등의 심각한 피해가 나타나면서 국민들의 불안감이 증가되고 있다. 이와 같이 심화되는 기후변화 영향과 불규칙적 수문기상 현상에 선제적이고 사전예방적 물관리 대응을 위해서는 먼저 기후 및 수문기상에 대한 국내 정책, 학문 및 기술의 현황에 대한 진단이 필요하다고 볼 수 있다. 지난 2017년 5월 22일에 대통령의 업무지시인 환경부로 물관리 일원화 추진이 발표된 후, 정부, 국회, 유관기관 등에서 전국적으로 다수의 토론회가 개최되었다. 또한 지속가능한 통합 물관리 비전 포럼을 마련하여 찬반의견을 수렴되면서 2018년 6월 5일 제25차 국무회의에서 관련 법령들이 제·개정 및 공포되어 물관리 일원화 시행을 위한 법적 근거가 확보되었다. 물관리 일원화는 문재인 정부 수립 약 2주 후 대통령 업무 지시(‘물관리 일원화’, 2017.5.22.) 발표되었으며, 2018년 6월 관련 3개 법령이 국회와 국무회의를 통하여 제·개정되었다. 일원화 3개 법령 중 정부조직법이 시행(’18.6.8) 됨에 따라 국토교통부의 ‘수자원의 보전·이용 및 개발’에 관한 업무가 환경부로 이관되었고, 국토교통부 소관 수자원 관련 5개의 법률도 환경부로 이관되어 수량수질 통합관리가 시작되고 있다. 6번째 추진된 물관리 일원화는 정부 부처간 간담회와 통합물관리 비전포럼 출범 등 지속적인 노력 끝에 지난 30년간 지역적, 국가적 물문제 해소를 위하여 물관리 기능개편 및 물관리 일원화가 이루어졌다. 물관리 일원화에 큰 발판이 된 ‘지속가능한 통합물관리 비전포럼’은 물관리 관련 각계 이해관계자를 대상으로 2017년 8월부터 추진되어오고 있다. 2017년에는 수질, 수량, 수생태, 재해예방, 농 업용수 등 체계적이고 균형적인 통합 물관리를 준비하고, 유역관리 거버넌스 체계를 실현하기 위하여 각 6개 분과별(정책, 법·제도, 한강, 낙동강, 금강, 영산강·섬진강)로 논의 주제를 선정하여 포럼이 운영되었다. 문재인 정부 수립 약 2주 후 지난해 2017년 5월 22일, 대통령의 업무지시 제5호인 환경부로 물관리 일원화가 발표되었다. 이번 물관리 일원화의 핵심은 기존 국토교통부의 수량관리 업무(홍수, 하천용수, 다목적 댐의 운영 등)를 환경부로 이관하여 환경부가 수량·수질을 통합 관리하도록 정부 조직법을 개정하는 것이다. 즉 그동안 수질보전과 상하수도 중심으로 물관리를 수행했던 환경부의 업무에 홍수, 가뭄 등 수량관리와 광역상수도 업무 기능을 추가 배치하여 기존 물관리 분산 정책에서 물관리 통합 정책의 시작이 추진된 것이다. 다만, 이번 물관리 일원화 발표 후 추진 및 찬반의 논의 과정에서는 통합 물관리(integrated water management) 측면에서 환경부와 국토교통부의 수질관리와 수량관리의 업무 중복성 위주로 대국민적 정책적 관심이 크게 모여진 것은 사실이지만, 양 부처 간 또 다른 중복업무는 없는지 검토도 매우 중요하다. 「물관리기본법」(’18.6.8 공포, ’19.6 시행)은 지속가능한 물관리 체계 확립을 위해 물관리의 기본 이념 및 원칙, 국가·유역물관리위원회의 설치 등을 규정하였다. 국가·유역 물관리 기본계획의 주요 내용을 살펴보면, 가뭄·홍수 재해예방, 기후변화에 따른 물관리 취약성 대응 방안은 기상청의 수문기상 부문의 업무와 밀접한 관계를 지닌다. 제25차 국무회의(‘18.6.5)에서 물관리 일원화 관련 3법 및 관련 부처 직제 등 국무회의 심의를 통해 확정되었고, 수량·수질 재해 예방의 통합 물관리 추진의 기틀을 마련하였다. 물관리 일원화에 따라 부처별 풍수해 대비 계획 간담회(’18.6.19)와 환경부·국토교통부 정부의 통합 물관리를 위한 상호협약을 체결(’18.6.19)하였다. 그리고 환경부는 지난 6월 20일 통합물관리 비전포럼 제4차전체회의(‘주제: 물은 환경이다‘)에서 통합 물관리 정책 방향을 발표하였고, 제43회 국정현안점검조 정회의(’18.6.28)에서 물관리 일원화 관련 입법 마무리 이후 후속조치를 차질 없이 추진하고, 통합 물관리 체계를 본격 구축하기로 하였다. 국제사회에서 지난 40년간 강조되어 왔던 통합 물관리의 개념도입과 정책 권고가 우리나라에 주는 시사점은 크게 2가지로 볼 수 있다. 그 첫 번째 시사점으로는 우리나라 물관리의 이원화 혹은 파편화는 심각한 수준으로 발전하여 우리 사회의 경제적이고 사회적 혜택을 저해하였기에 통합 물관리의 기초단계인 수량과 수질의 통합관리가 가장 시급하다는 것이다. 또 하나의 시사점으로는 앞서서 서술하였듯이 국제사회는 이미 1970년대부터 수량, 수질 그리고 물이용 정책만큼이나, 수문기상 정책의 중요성을 강조하고 있다는 사실이다. 특히 물순환 전과정의 출발점이 되는 수문기상 정책의 효율성이 물관리 정책의 종합적 성공과 효율성에 큰 영향을 준다는 의미인 것이다. 이 2가지의 시사점을 다시 물관리 일원화의 관점에서 국내 경과를 진단해 보면 다음과 같다. 지난 2017년 5월 22일에 물관리 일원화 추진이 발표된 후 전국적으로 다수의 토론회가 개최되었고, 국회도 자체적으로 물관리 협의체를 구성하였으며, 정부도 지속가능한 통합 물관리 비전포럼을 마련하여 찬반 의견을 수렴하였다. 이 과정에서 물관리 일원화 3법이 마련되었고 지난 2018년 5월 28일에 제25차 국무회의에서 관련 법령이 공포되어 물관리 일원화 시행을 위한 법적 근거가 마련되었다. 우리나라 최초의 기상기관은 1949년에 설립된 문교부 소속의 국립중앙관상대이다. 기상청의 수문기상 업무는 국립중앙관상대가 1963년에 중앙관상대로 변경된 후 1978년에 기상연구소가 신설되면서 연구기능으로서 최초 법제화되었다. 2018년 6월 5일 현재 ‘기상청과 그 소속기관 직제’ (대통령령 제28934호)에 따르면 수문기상 업무는 가뭄을 포함하여 기후과학국의 업무로 명시되어 있다. 다만, 현재 기상청 직제 혹은 「기상법」에는 수문기상에 대한 정의, 범위 등의 설명은 없으며 오히려 수문기상의 주요 관측 항목인 강수(precipitation)·강우(rainfall), 증발산 (evaportranspiration), 토양수분(soil moisture)은 ‘수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률’(법 률 제15624호)에 수문조사의 범위에 명시되어 있는 실정이다. 즉 수문기상에 대한 법적 근거가 기상기관의 소관법률이 아닌 수량기관에 있는 것이다. 그리고 기후변화에 효과적으로 대응하기 위한 수문기상의 올바른 이해가 필요하나, 현재 ‘저탄소 녹색성장기본법’(법률 제15489호)에는 기후변화 대응을 위한 물관리의 시책 수립에 대한 내용이 포함되어있다. 기상청과 관련한 법령은 크게 5가지로 볼 수 있으며, 그 중 「기상법」(법률 제14786호)과 「기상청과 그 소속기관 직제」(대통령령 제28934호)에 수문기상의 정의 및 관련 내용이 포함되어있다. 수문기상은 기상학의 한 분야로 기상청에서 담당하는 것이 타당하나, 현행 기상청과 관련한 법령 중 「기상법」에서는 수문기상의 정의와 수문기상이 기상청의 업무임을 명확하게 제시하지 못하고 있다. 대신 기상과 수상으로 각각 제2조 정의에 포함되어 있고, 수문기상과 관련해서는 제13조의2 기상학적 가뭄의 예보만 정의되어있는 등 매우 국한되어있다. 반면 대통령령인 「기상청과 그 소속 기관 직제」 및 환경부령인 시행규칙에서는 수문기상과 가뭄은 기상청의 업무로 규정하였다. 기상청 직제에는 기후과학국의 업무로 수문기상·가뭄에 관한 업무로 나타나있으며, 직제 시행규칙에도 관련 정책의 수립 및 이행, 감시, 예측 분석 등을 언급하였다.