ILO 핵심협약 준수와 관련한 강제근로 금지 원칙, 대체복무제도 및 부당노동행위 처벌 등 노동법적 쟁점에 관한 고찰 doc_id CNTS-00118872228_2

제29호 협약에 제정될 1930년 무렵에는 군복무 대상자 중 군대에 배속되지 않은 자를 공공근로에 복무시키는 제도를 가진 국가가 많았는바, 제29호 협약의 취지는 공공 목적의 근로라도 강제적 동원을 금지한다는 것이다. 따라서, 군복무와 관련하여 군사적인 병역 대신에 비군사적인 서비스에 복무하도록 하는 대체복무제도를 두고 있는 경우 제29호 협약 및 제105호 협약에 위반된다는 것이 ILO의 기본적인 입장이다. 다만, 지금까지 ILO는 대체복무가 협약위반이 되지 않는 경우로서 전문직업인의 대체복무의 선택, 직무계속을 위한 사실상 병역의 면제, 양심적 병역거부자의 대체복무 등을 인정한바 있다. 제29호 협약은 강제근로에 포함되지 않는 범주를 ‘순수한 군사적 성격(a purely military character)’의 작업이나 역무라고 한정적으로 표현하고 있는바, 여기서 ‘순수한 군사적 성격’의 역무가 무엇인지를 구별하기는 쉽지 않다. 이와 관련하여 우리나라 정부는 1998년 4월 ILO 전문가를 초청하여 국내법과의 충돌 여부에 관한 자문을 받았는바, 당시 ILO 자문관은 한국의 공익근무제도가 강제소집 후 군사적 목적 이외의 업무에 종사하므로 제29호 협약과 충돌될 가능성이 있다고 지적하였다. 우리나라는 국민개병제(國民皆兵制)를 채택하고 있다. 그런데, 병역의무자 모두가 현역으로 복무할 수는 없으므로 특례 규정을 통해 비군사적 대체복무 수행하고 있다. 이러한 대체복무제도 중 사회복무요원은 병역판정신체검사 결과 보충역으로 병역 처분된 자 중에서 국가기관, 지방자치단체, 공공단체 및 사회복지시설 등의 공익목적 수행에 필요한 사회복지, 보건·의료, 교육·문화, 환경·안전 등의 사회서비스업무 및 행정업무 등의 지원을 위하여 소집되어 공익 분야에 복무하는 사람을 말하는바, 사회복무요원의 소집은 소집신청에 따라 이루어지며, 소집일자 및 복무기관에 관해 본인의 선택을 반영하고 있다. 국가기관·지방자치단체 또는 공공단체의 장은 사회복무요 원에게 현역병 봉급 상당액의 보수 및 직무수행에 필요한 여비 등을 지급한다. 제29호 협약은 모든 형태의 강제근로를 금지하고 있지만 제2조 제2항 (c)에서 “공공기관의 감독 및 관리하에서 행해지며, 사인·회사 또는 단체에 고용되거나 또는 그 지휘에 복종하지 않는다는 조건하에 법원 판결의 결과로 강요되는 노동 또는 서비스(any work or service exacted from any person as a consequence of a conviction in a court of law, provided that the said work or service is carried out under the supervision and control of a public authority and that the said person is not hired to or placed at the disposal of private individuals, companies or associations)”는 강제근로에 해당되지 않는다고 규정하고 있다. 한편, 2007년 ILO 강제노동일반조사에서는 위탁·통근작업 및 민영교도소 작업이 제소자의 ‘자발적 동의’에 의한 경우나 임금 등 근로조건이 자유근로관계에 가까운 경우에는 강제노동의 예외로 인정 가능하다고 하였다. 제29호 협약에서 제2조 제2항의 (c)는 동 협약의 예외로서의 교도작업에 대하여 “공공기관의 감독 및 관리하에서 행해지며, 사인·회사 또는 단체에 고용되거나 또는 그 지휘에 복종하지 않는다는 조건하에 법원 판결의 결과로 강요되는 노동 또는 서비스”라고 규정하고 있다. 따라서 교도작업이 협약적용에서 제외되기 위해서는 먼저 법원에 의해 유죄판결을 선고받아야 하고, 나아가 법원에 의한 유죄판결을 받은 자에 대한 의무작업이나 역무라고 하더라도 “공공당국의 감독과 관리 하에서”(supervision and control of a public authority) 작업이 수행되어야 한다. 감독과 관리의 주체와 관련하여 국영교도소는 교도소 관리당국으로서 문제가 없지만, 최근 민영교도소의 재소자 작업과 관련하여, 전문가위원회는 이러한 “감독과 관리”가 “공공당국”에 의해 실제로 집행되고 있는 범위에 대해 협약 위반의 문제를 제기하여 왔다. 전문가위원회는 감독과 관리가 공공당국이 교도소 역내를 정기적으로 점검하는 것으로 한정되는 것만으로는 감독과 관리에 관한 협약 요건을 충족하지 않는다고 판단하고 있다. “제29호 협약을 보게 되면 강제근로를 ‘처벌의 위협 하에 강요받는 노무 또는 임의로 제공하는 것이 아닌 모든 노무’로 규정하고 있으며, 이에 대한 예외로 ‘병역의무법에서 요구되는 순수한 군사적 목적의 복무’는 강제근로가 아니라고 규정하고 있다. 이러한 문언적 정의에 따르면 의무적 군복무는 오로지 국방의 의무 이행을 위해서만 정당성을 가질 수 있으며 공공근로의 실시를 위한 강제적 서비스 의무 부과는 정당하지 않으므로 우리나라 병역법상 공익근무요원제도는 순수한 군사적 성격의 작업에 대한 노무로 보기 어려운 측면이 있어 협약과 저촉될 가능성이 있다. 그러나 공익근무요원제도가 병역의무의 일환으로 행하여지고 있다는 점, 현역복무자와 공익근무요원간의 복무를 비교하여 보았을 경우, 공익근무요원으로서의 복무가 현역복무자의 복무보다 유리하다고 볼 수 있으며, 또한 유사시에는 현역병으로 전환될 수 있다는 점, 그리고 동 협약의 제정목적에 비추어 보았을 때, 공익근무요원제도가 동 협약에 위반한다고 보기 어려울 것이다. 단, 향후 공익근무요원의 배정에 있어 당사자의 의사가 최대한 반영될 수 있도록 법률적, 제도적 절차를 개선하여 협약의 취지에 더욱 적극적으로 부합하도록 하는 것이 바람직하다 할 것이다.” 사용자의 부당노동행위만을 규율하는 것을 적절치 않은 점, 이를 처벌규정에 의해 규율하는 것은 과도한 형벌권의 개입이며 외국에서도 처벌대상으로 하는 경우는 거의 없는 점 등을 고려하여 부당노동행위처벌규정이라도 삭제하여야 한다는 것이 경영계의 주장이다. 그러나 부당노동행위제도는 헌법상 노동기본권의 확보와 노사관계의 정상적인 질서 형성을 위하여 불가결한 제도인 점, 우리나라 노사관계 현실에서 부당노동행위에 대한 형사처벌이 부당노동행위의 억제에 여전히 효과적으로 기능하고 있는 점 등을 고려하면, 현 단계에서 부당노동행위처벌제도를 폐지하는 것은 시기상조라고 할 수 있다. 다만 부당노동행위에 대한 효과적이고 강력한 구제가 제도화되고 정착된 이후에는 부당노동행위에 대한 형사처벌 폐지를 고려할 수 있을 것이다. 그러나 합의에 도달하지 못하였다는 사실과 그로 인해 경사노위에서의 논의가 무용하였다는 평가는 전혀 관련성이 없다. 사회적 대화는 합의만을 목적으로 하는 것도 아니다. ILO 결사의 자유 위원회는 노동관계법의 개정이나 제정 또는 적용시에는 노사 단체와 사전협의를 거치도록 권장하고 있으며 이 경우 전국 레벨의 가장 대표적인 노동단체와 입법이 이루어지기 전에 하는 것을 장려하고 있다. 특히 노동조합 권리의 범위와 행사에 대한 일체의 변경은 합의를 모색하기 위해 가장 대표적인 단체와 심도있는 협의 대상이 되어야 한다는 것이 결사의 자유 위원회의 입장이다. 따라서 ILO 핵심협약 비준에 필연적으로 수반되는 노동관계법 정비 논의를 노사정의 협의를 거치지 않고 하는 것 자체가 오히려 결사의 자유 원칙에 반하는 것이다. 비록 경사노위에서의 논의가 노사정 합의로 이어지지는 않았으나, 그간의 논의 결과를 반영한 공익위원안이 두차례에 걸쳐 제시되었다. 뒤에서 상세히 살펴보는 바와 같이, 1차 공익위원안은 공익위원 8명의 만장일치로 채택된 것으로서 단결권에 관한 내용을 담고 있고, 2차 공익위원안은 1차 공익위원안의 단결권에 관한 합의 내용을 재확인하고 추가적으로 단체교섭과 단체행동권에 관한 입법제언을 담고 있다.