우리나라 아동·청소년 보호체계는 주무부처 간의 업무 분산과 연령 및 생활공간에 따른 기준 차이로 인해 정책의 분절성과 파편화 문제가 심화되어 있으며, 이를 해결하기 위한 통합적 접근과 지방분권화에 따른 역할 정립이 요구된다. doc_id CNTS-00118872855_2

아동·청소년보호체계의 공적 책임성 부재는 아동·청소년보호체계의 분절성 및 아동보호업무의 파편성과 긴밀하게 연관되며, 이에 따른 아동보호서비스의 연속성 단절 등의 문제점이 초래되었다. 앞서 언급한 바처럼, 현재 우리나라의 중앙부처 아동·청소년 관련 업무는 보건복지부, 여성가족부, 교육부 등으로 분산되어 아동보호체계, 청소년보호체계, 가족보호체계 등으로 분절되어 기능하고 있고 이들 보호체계들은 보호 대상 아동의 연령, 위기 유형 및 사업의 주관 부처나 정책 배경 등에 따라 별도로 형성되었다. 아동(만0~18세미만)과 청소년(만 9세이상~24세이하)은 근거법에서 규정한 연령대 중 만 9세부터 18세미만이 중첩되며, 이는 아동보호체계와 청소년보호체계의 정책대상의 중복성을 의미하기도 한다. 하지만 부처 간 칸막이 현상으로 인해 동일대상에 대한 다른부처의 별개의 정책이 공급자 중심으로 추진되어 왔다. 예를 들어, 위기청소년, 빈곤아동, 다문화가정아동, 학대피해아동과 성폭력피해청소년, 방과후 돌봄서비스와 같은 영역에서는 양 보호체계의 연계 또는 통합조정이 필수적으로 요구되는 분야이다. 그럼에도 불구하고 주무부서의 상이함에 따른 제도나 사업운영의 차이 때문에 업무의 연계협조가 제대로 이루어지지 않고 있다. 이러한 상이한 연령구분은 청소년 관련법에서는 더욱 세분화되는데, 청소년기본법과 청소년복지지원법, 그리고 청소년활동진흥법 및 청소년보호법 등은 상이한 연령 기준으로 청소년의 연령을 규정하고 있다. 청소년기본법에서 청소년은 9세 이상 24세 이하로 규정되며, 청소년복지지원법에서는 9세 이상 24세 이하, 청소년보호법에서는 19세 미만으로 명시하고 있다. 한편 소년법에서 소년은 19세 미만으로 규정하고 있다. 이상과 같은 다양하게 구분되는 연령 기준에 근거하여 주무부처의 업무는 이원적 체계로 구성된다. 보건복지부는 만 18세 미만의 아동을 대상으로 하는 아동복지 및 보호 관련 업무를, 여성가족부는 만 9세~만 18세 또는 만 24세 등으로 구분되는 청소년·청년 대상의 복지 및 보호와 관련한 업무를 주관하고 있다. 여기에 덧붙여 아동·청소년의 주요 생활공간에 따른 이분법적 정책체계구분과 주무부처의 구분이 또한 존재한다. 만 6세에서 만 18세 미만의 학령기 위기아동이 학교공간 내에서 존재할 때 학교 내 위기아동으로 규정되고 교육부의 교육 및 복지정책의 주요대상이 되며, 동일연령의 아동이 학교밖에 존재할 때 학업중단의 학교밖 아동·청소년으로 규정되며 여성가족부의 청소년복지 정책의 주요대상이 된다. 이러한 아동이라는 대상이 가진 보편성과 특수성으로 인하여, 위기 아동·청소년에 대한 사회적 보호체계는 통합성과 전문성에 대한 접근을 동시적으로 필요로 한다. 그러나 우리나라의 아동·청소년 보호체계는 아동의 주생활공간 및 위기의 유형 등 아동의 연령 및 발달단계, 생활공간의 차이에 따라 아동·청소년을 구분하고 특수화된 아동·청소년 집단에 대한 문제발생에 대한 사후대응중심으로 발전해왔다. 이는 아동·청소년 관련 주무부처의 업무구분에 따라 고착화됨으로써 아동·청소년보호체계의 분절성은 심화되었다. 즉, 아동은 가정내와 가정밖으로 구분하여 일반아동과 가정외 보호를 필요로 하는 요보호아동으로 이분화되었으며, 학대·폭력 등 아동의 위기유형에 따라 학대·폭력피해아동으로 더욱 특화되어졌다. 또한, 학령기 아동의 주생활공간인 학교라는 경계를 기준으로 학교안의 학생과 학교밖의 청소년으로 구분되어, 이러한 대상적 특수성에 기반하여 다양한 아동·청소년보호체계가 작동하고 있다. 아동·청소년 대상별 각 주무부처의 업무는 아동·청소년 복지의 대상범위에 따라 다시 세분화되고 있다. 먼저, 보건복지부의 경우 아동복지정책은 보편적 성격이 강한 돌봄영역과 취약위기 아동에 대한 선별적 복지로서의 보호영역으로 분리되어 있다. 돌봄영역은 아동의 연령에 따른 구분이 적용되면 영유아기 아동을 대상으로 하는 보육서비스정책과 초등학생(특히 저학년)을 대상으로 하는 돌봄정책으로 분리된다. 아동보호정책에 대한 보다 보편주의적 접근에 기초하면 보육과 돌봄을 아우르는 아동복지정책과 아동보호정책은 경계가 뚜렷하지 않으며, 아동의 발달단계별, 연령별, 위기유형과 수준에 따라 연속성을 가지고 있다. 따라서, 아동의 보호를 요보호아동과 학대아동으로 유형화하여 협의의 정책대상을 설정하고 돌봄 과정과 분리된 개별적인 서비스 영역으로 구분하는 것은 아동보호정책을 사후대응중심의 협소한 틀 속에 제한하는 결과를 초래한다. 그럼에도 불구하고 현행 우리나라 아동복지정책은 저연령의 아동을 대상으로 하는 돌봄정책과 보호가 필요한 아동에 대한 선별적 아동보호정책을 명확히 구분하여 정책집행 거버넌스를 구축하고 있다. 여성가족부는 청소년이 경험할 수 있는 다양한 발달 위기에 대한 청소년정책을 총괄ㆍ조정하고 있으며, 청소년정책관은 이의 관리‧집행을 책임지고 있다. 청소년정책관 내에서 청소년정책은 크게 활동과 보호ㆍ복지로 구분되는데, 청소년정책에 관한 계획의 수립 및 시행은 청소년정책과, 활동영역은 청소년활동진흥과 및 청소년활동안전과, 보호 및 복지영역은 청소년자립지원과, 학교밖청소년지원과, 청소년보호환경과가 각각 업무를 담당하고 있다. 또한 아동ㆍ청소년의 성보호 업무는 권익증진국 내 아동청소년성보호과가 담당하고 있다. 마지막으로, 교육부는 학교 내 위기아동·청소년을 대상으로 위기아동보호업무를 수행하고 있다. 교육부의 학교정책실의 학생복지정책관을 중심으로 중학생복지정책과, 학교생활문화과, 학생건강정책과 및 방과후 학교지원과 등이 관련 업무를 담당하고 있다. 아동·청소년의 안전과 보호에 위협이 되는 상황과 위기요인은 아동의 주생활공간인 가정, 학교, 지역사회 전반에 걸쳐 존재한다. 이러한 이유로 위기아동·청소년에 대한 보호는 매우 복합적이고 다층적인 접근을 필요로 한다. 2017년 문재인 정부는 「문재인 정부 국정운영 5개년 계획」 100대 국정과제에 ‘고르게 발전하는 지역’이라는 목표 하에 ‘획기적 자치분권 추진과 주민 참여의 실질화’, ‘지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권'을 전략과제로 설정하여 자치분권, 재정분권의 강화 의지를 천명하였고, 지방분권형 개헌 추진에 대한 강력한 의지를 표명하였다(안정훈,이수영, 2018). 이러한 지방분권화의 기조 하에서 아동복지영역에서 중앙과 지방의 역할에 대한 명확한 규정과 관계설정이 구체화될 필요가 있으며, 아동복지영역의 특수성이 고려되어야 한다. 아동복지 영역은 노인이나 장애인복지 등 다른 복지 관련 영역과 비교했을 때, 복지정책을 수행하기 힘들 정도로 예산 규모가 적은 편이며, 이에 더하여 아동과 청소년복지부문은 보건복지부와 여성가족부로 역할이 분리되어 있어 부처 간 협의 정도에 따라 사업의 설계와 운영에 영향을 받을 수밖에 없다. 또한 아동정책, 청소년정책, 보육정책, 저출산고령화정책, 사회서비스정책, 교육정책 분야 등으로 나뉘어져 집행되고 있어 아동복지영역의 부처별 분절 현상은 더욱 두드러지게 나타나고 있는 실정이다(오승환, 2013). 지방분권이란 중앙정부에서 자치단체로 권한이 이양되고 수도권에서 지방으로 자원이 분산되는 것이며, 권한이양의 핵심은 행정과 재정의 결정권이 중앙정부에서 자치단체로 옮겨지는 것을 의미한다(전국시·도의장협의회, n.d.). 1991년의 지방의회선거와 1995년의 지방자치단체장 선거를 시작으로 우리나라의 지방자치는 20여년이 되었고, 사회복지영역에서는 2005년, 중앙의 138개의 국고보조 보건복지부 사업 중 67개 사업(5,959억원)이 지방자치단체로 이관됨으로써 사회복지의 지방분권화가 시작되었다고 할 수 있다(김진석, 2014). 2005년 당시 지방자치단체에 이양된 국고보조사업 중 보건복지부의 사회복지 관련 업무는 건수 기준으로는 45%, 금액기준으로는 62.2%의 비중을 차지하여 타 부처에 비해 압도적으로 높은 비율을 차지하였다.