자치법규의 입법권 한계와 법률 적합성 원칙, 그리고 자치법규 제정을 위한 입법 절차 및 의견 수렴 과정 doc_id CNTS-00118872936_2

자치입법권의 행사는 법령의 범위, 즉 ‘법령에 반하지 않는 범위’에서만 가능하고 법률의 근거 없이 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용 등을 만들 수 없는 제약이 있다. 자치입법권의 행사의 적절성 여부는 결국 그 결과물로서의 자치법규가 상위법령에 반하거나, 입법할 수 없는 사항을 규정한 것인지에 대한 판단에서부터 시작한다. 이러한 기준에 반하는 자치법규는 결국 국민에게 과도한 부담을 주거나 근거 없는 불편을 끼치는 등의 결과를 가져오며, 법체계상의 혼란을 가져올 수 있다. 아울러, 지난 20년 이상의 지방자치제도 발전 방향은 지방자치단체의 자치권을 얼마나 확보해줄 수 있는 지에 맞춰져 있었다. 자치권의 확보는 시행 초창기 제도의 안정적 정착을 위해 필수불가결한 부분이기도 했다. 그러나 이제 시행 20년을 넘어 안정적으로 정착해 가고 있는 지방자치제도가 헌법정신을 실현하고 국민의 삶을 행복하게 하는데 기여하기 위해서는, 물론 지금까지와 같은 ‘자치권의 확보’ 노력에 더불어 새로운 시각과의 접목도 필요하다고 생각된다. 「지방자치법」 제22조 단서에서는 주민의 권리를 침해하거나 의무를 부과하는 내용의 조례를 정할 때에는 반드시 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있다. 이에 대해서 해석상 논란이 있으나, 판례의 태도 등을 고려할 때 통상적으로 해당 규정은 입법 정책적 고려로서 기본권 제한에 대해 법률유보원칙을 선언한 「대한민국헌법」 제37조 제2항에 부합하는 규정이며, 헌법상 기본권 제한에 대한 법률유보의 원칙을 확인하는 의미로 볼 수 있을 것이다. 해당 규정은 결국 헌법과 법률에 근거가 있거나 이를 구체적으로 위임받지 않는 한, 어느 하위법령도 국민의 권리로 침해된다고 주장할 수 없다는 사실을 확인해주는 것으로 볼 수 있다. 따라서, 자치입법권은 상위법령에 위임 규정이 없는 한 주민의 권리를 함부로 침해할 수는 없다는 제약에 놓이게 된다. 정책은 행정적·재정적·정치적 환경을 분석하고 의견 수렴 등을 하여 자신의 권한이 허락하는 한에서 의도한 기간 내에 일정한 목표를 달성하거나 일정한 상태를 구현해내는 것을 말한다. 지방자치단체는 정책을 통해 자신의 수행해야 하는 사무를 처리한다. 따라서, 지방자치제도 하에서 지방자치단체는 자신의 사무를 처리할 수 있는 범위, 즉 자신의 정책을 구현해낼 수 있는 범위 내에서 그에 필요한 권한을 가진다고 보아야 한다. 자치법규는 법률 적합성의 원칙에 따라 자치행정의 적법성을 보장해주는 근거 법규로서의 기능을 수행할 수 있다. 따라서, 지방자치단체는 자신의 정책 구현의 적법성을 위해 그 근거로서 자치법규를 제정할 수 있는 권한을 가지게 된다. 이러한 자치법규의 내용은 상위법령에 적합하여야 함은 앞서 살펴본 것과 같이 틀림 없는 사실이나, 적합한 내용이라 할지라도 비례의 원칙에 근거하여 정책의 필요성이나 적절성에 비해 주민의 권리를 과도하게 침해할 여지가 있는 등의 정책은 지양하는 것이 적절할 것이다. ① 지방자치단체의 장은 자치법규안에 대하여 입법예고를 하는 경우 공보 외에도 신문, 인터넷, 방송, 이해관계가 있는 단체 또는 기관의 간행물 등을 활용하여 입법할 내용을 널리 알리기 위하여 필요한 조치를 마련하여야 한다. ② 지방자치단체의 장은 자치법규안에 대하여 입법예고를 하는 경우 자치법규안의 주요 내용, 제출의견 접수기관, 의견제출 기간, 인터넷 홈페이지 주소 등을 명시하고, 인터넷 홈페이지에는 예고할 내용의 전문(신·구조문대비표를 포함한다)을 게재하여야 한다. ③ 자치법규안에 대한 입법예고 시 제출된 의견의 처리 및 그 처리 결과 등의 통지에 관하여는 제18조제1항을 준용한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 자치법규안의 입법예고에 관하여는 지방자치단체의 조례로 정한다. ① 행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문(全文)을 관보·공보나 인터넷·신문·방송 등을 통하여 널리 공고하여야 한다. ② 행정청은 대통령령을 입법예고하는 경우 국회 소관 상임위원회에 이를 제출하여야 한다. ③ 행정청은 입법예고를 할 때에 입법안과 관련이 있다고 인정되는 중앙행정기관, 지방자치단체, 그 밖의 단체 등이 예고사항을 알 수 있도록 예고사항을 통지하거나 그 밖의 방법으로 알려야 한다. ④ 행정청은 제1항에 따라 예고된 입법안에 대하여 전자공청회 등을 통하여 널리 의견을 수렴할 수 있다. 이 경우 제38조의2제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. ⑤ 행정청은 예고된 입법안의 전문에 대한 열람 또는 복사를 요청받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다. ⑥ 행정청은 제5항에 따른 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다. 자치법규의 입법절차는 「지방자치법」의 관련 규정을 따르되, 「지방자치법」에 규정되지 않은 사항에 대해서는 ‘자치법규 입법에 관한 조례’나 ‘법제사무처리 규칙’ 등 자치법규 입법과 관련하여 각 지방자치단체에서 자율적으로 마련한 규정에 따르는 것이 원칙이다. 「지방자치법」에서 자치법규 입법절차의 많은 부분을 조례로 위임하고 있기도 하고, 자치입법권의 시각에서 지방자치단체에서 자율적으로 그 기준을 마련하여 운영하는 것이 타당하기 때문이다. 다만, 자치법규 입법절차에 관한 별도의 규정을 마련하지 못하였거나, 이와 관련하여 지침이 되는 매뉴얼도 운영할 여력이 없는 지방자치단체가 있는 현실을 고려하여 단순 참고를 하거나 실무상의 의문점을 해소할 수 있도록 자치법규 입법절차에 대한 매뉴얼을 마련하고자 하며, 이 장에서는 자치법규의 입법절차를 간략하게 훑어본다. 먼저 지방자치단체의 장이 발의하는 조례안의 경우 그 조례안의 소관부서에서 입법 계획(입법방침)을 수립하고 관계기관과 협의하여 입법안에 대하여 규제심사·부패영향평가·성별영향평가 등을 거치며 입법예고를 실시하여 주민의 의견을 수렴하고 법제 심사를 거쳐 조례·규칙심의회에 상정하여 심사를 받게 된다. 반면 지방의회 의원이 발의하는 조례안의 경우 입법계획 수립, 규제심사·부패영향평가·성별영향평가 등 집행부 내부 심사, 조례·규칙심의회의 심사 과정을 거치지 않으며 의원이 조례안을 발의하면 바로 소관 위원회에 회부된다. 이는 입법권은 기본적으로 민주적 정당성을 가지는 지방의회에 속하기 때문이다. 마지막으로 주민이 조례의 제정·개정·폐지를 청구하면 청구에 따라 지방자치단체의 장이 발의하는 조례안이 있다. 이러한 청구권은 「지방자치법」에 따라 주민에게 보장되는 권리로서, 「지방자치법」에서 정하는 절차에 따라 이루어진다.