의회제와 대통령제에서 나타나는 정부 구성 방식의 차이와 정당 간 협치의 제도적 특성 및 실효성 doc_id CNTS-00118873890_2

그러나 문제는 영국을 제외한 대부분의 의회제 국가는 의회구성을 위한 선거제도로서 일반적으로 비례대표제를 채택하고 있으며, 비례대표제는 일반적으로 다당제의회, 즉 어느 한 정당도 과반수를 차지하지 못하는 의회를 만들어내는 경향성이 있다는 것이다. 이러한 다당제 의회는 곧 어느 한 정당도 단독으로는 원하는 것을 - 그것이 관직이던, 정책에 대한 영향력이던 – 얻을 수 없다는 것을 의미한다. 그러하기에 의회제, 특히 다당제 의회를 갖고 있는 의회제에서 협치는 제도적으로 강제된 필수와 같은 성격을 갖는다. 비록 앞에서 소개한 소수정부의 사례와 같이, 일부의 특수한 경우에는 정당이 내각구성에 직접 참여하지 않으면서 내각을 구성하는 정당들과의 협상을 통해서 정책에 영향을 미치면서 혹시라도 있을 수 있는 불신임 투표의 과정에서 정부를 지지하는 모습을 보이기도 한다. 그러나 대부분의 의회제 국가에서 협치는 15~20정 도로 구성되는 내각의 장관직(portfolio)를 나눠 갖는 연합정부(coalition government) 구성의 형태로 이루어진다. 이처럼 의회가 언제 어느 때라도, 정부의 해임을 불신임의 절차를 통해서 결의할 수 있고, 일반적인 불신임의 결의는 의회 과반수의 동의를 요구하기에, 의회 선거의 결과 어느 한 정당도 단독으로 과반을 차지하지 못하는 것이 일반적인 유럽의 의회제에서 정부(내각) 구성을 위한, 혹은 혹시라도 있을지 모르는 불신임의 시도에 대항해서 기존의 정부를 유지·방어하기 위한 정당들 간의 협력은 필수적이다. 이러한 의회제에서 내각의 구성과 해체를 둘러싼 정당들 간의 협력은 연립정부(coalition government)의 형태로 일반적으로 나타난다. 그러나 협치의 대표격으로 유명한 의회제에서조차, 영국의 경우와 같이 의회선거의 결과 어느 한 정당이 단독으로 과반수를 차지하는 상황이 되면, 그 정당이 단독으로 내각(정부)를 구성하는 것이 일반적이다. 의회제의 협치가 불신임의 가능성이라는 제도적 장치에 의해서 자신의 정치적 목적을 – 그것이 내각의 지위라는 관직office seeking이건, 정책 에 미치는 영향policy seeking이건 간에 – 달성하려는 정치인들, 정당의 협력을 이끌어내는 과정에서 발생하는 일종의 결과물(by-product)이라는 것을 알 수 있다. 당장의 필요에 의해서 정부(내각)를 구성하는 데 합의를 하는 것과 그 합의를 다음 번 의회 선거까지 유지하는 것은 또 다른 문제이다. 게다가 연합정부를 구성하는 정당들은 통치는 같이 하지만, 선거에서의 평가는 각자 따로 받아야 하는 불편한 관계를 갖고 있다. 그러하기에 연합정부를 구성하는 정당들은 항상 함께 정부를 구성하는 정당들이 애초의 합의를 지키는지 감시하고 견제해야 하는 성격을 갖고 있다. 내각을 함께 구성한다는 것은 이러한 감시를 보다 잘 할 수 있다는 것과 아울러, 함께 내각을 구성하는 정당이 합의대로 정책을 운영하지 않는다고 판단했을 때, 내각에서 사퇴하는 등과 같은 방법으로, 스스로의 독단적인 선택으로 현재의 내각을 불신임의 위기에 직면하게 만들 수 있다는 의미를 갖고 있다. ‘견제와 균형’(checks and balances)의 원칙이 대통령제의 전유물인 것으로 인식할지도 모른다. 그러나 견제와 균형이 이루어지지 않는 권력은 필연적으로 부패하게 될 수밖에 없다. 대통령제의 견제와 균형이 대통령과 의회 사이에 이루어지는 것이라면, 의회제에서의 견제와 균형은 연립정부를 구성하는 정당들 간에, 그 리고 의회 내의 다른 야당들 간에 끊임없이 이루어지고 있다고 봐야 할 것이다. 의회제의 행정부인 내각이 준비한 법안이 거의 전적으로 의회를 통과하는 현상에 의하여, 일반적인 의회제에서 공식적으로 행정부에 불과한 내각(cabinet)은 곧 정부(government)로 불리는 것이 일반적인 경향이다. 기능적으로 ‘하나의 정체(polity)안에서 최고 수준의 권위적인 결정을 내리는 의결기구’로 정부를 정의한다면, 이러한 결정이 의회제에서는 내각에 의해 제출되고 의회에 의해 큰 수정없이 승인되는 법률안의 형태로 이루어지기 때문이다. 이러한 경향성은 의회제에서 내각을 구성하고 있는 정당(들)의 (의회)의석률 합이 과반수에 미치지 못하는 내각을 여전히 소수정부(minority government)라고 일반적으로 부르는 것에서 다시 확인할 수 있다. 대통령제 하에서 대통령과 의회 사이의 협치의 어려움은 많은 정치학자들에 의해 이론적으로 예견되어 온 바이다. 이들이 말하는 대통령제 하에서 협치의 어려움, 혹은 불가능성은 의회제에서 의회 정당들 간의 협치가 어떻게 가능한가라는 이론적 논의에 기반한다. 앞에서 밝힌 바와 같이 의회제는 의회 과반수의 힘으로 언제 어느 때라도 내각을 교체할 수 있다. 이와 같은 해임의 권한으로부터 의회 과반수는 내각을 구성할 수 있는 힘을 파생적으로 얻는다. 정당이 정치활동을 하는 이유를 관직에 대한 추구(office-seeker)로 이해할 때, 내각(정부)에 참여한다는 것은 애초에 정치활동을 시작한 목적을 달성한다는 의미를 담고 있다. 또한 정당이 정 치활동을 하는 이유를 정책에 대한 추구(policy-seeker)로 이해하는 경우에도, 내 각에 참여한다는 것은 자신이 원하는 정책을 펼칠 수 있는 기회를 잡는 것을 의미한다. 하기에 내각(정부)를 구성할 수 있는 기회가 있을 때, 이를 잡고자 한다는 것은 당연한 행동일 것이다. 또한 일단 내각을 구성하면 이를 견제할 만한 다른 제도적 수단이 부족한 것이 일반적인 의회제의 모습이다. 대통령제에서 대통령을 지지하는 정당이 의회의 과반수를 차지하지 못하는 상황이 만들어질 때, 이러한 상황은 일반적으로 ‘분점정부’(divided government)라고 불리워지게 된다. 여기에서 우리는 ‘정부’에 대한 인식에 있어, 대통령제와 의회제 사이에 중요한 차이가 있음을 발견하게 된다. 즉, 의회제에서는 정부의 수반인 수상(prime minister)을 포함한 내각에 대한 의회의 지지가 과반에 미치지 못할 지라도, 그러한 내각을 소수정부, 즉 그 자체로 온전한 하나의 정부로 인식하는 경향이 있음을 앞에서 확인했다. 그러나 유사한 상황에 대하여 대통령제에서는 이를 ‘분점정부’로 표현하고 있다. 이는 대통령제에서 분할되기 전의 정부는 대통령으로 대표되는 행정부와 의회로 대표되는 입법부를 함께 지칭하는 개념이라는 것을 의미한다! 즉 행정부 단독으로는, 마찬가지로 의회 단독으로는 온전한 대통령제의 정부를 구성하지 못한다는 것이다. 대통령제의 전형으로 평가되는 미국에서 대통령을 중심으로 하는 행정부를 한정해서 지칭하고자 할 때는 정부라는 표현 대신에 administration이라는 표현을 사용하는 것이 일반적이다. 그러나 이와 같은 암울한 이론적 전망과 달리, 대통령제 하의 협치는 그리 드물지 않은 현상이라는 것이 그 동안의 경험적 연구를 통해서 밝혀져 왔다. 케이법, 셰보르스키, 사이예(Cheibub, Przeworski, and Saiegh 2004)는 1946년부터 1999년 사이의 모든 대통령제 민주주의 국가의 정부 형성 사례 218개 중 과반정당이 존재 하지 않는 사례 97개 중 52개(53%)의 사례에서 협치의 가장 제도화된 형태라고 할 수 있는 연합정부가 형성되었으며, 기간으로는 총 942년의 기간 중 연합정부에 의해 국가운영이 이루어진 기간은 342년으로 34.2 퍼센트에 달한다. 이는 협치의 대명사 격인 의회제의 경우(39.1%)와 비교해도 그리 낮은 수치가 아니다. 또한 케이법과 리몬지(Cheibub and Limongi 2002)의 공동연구는 이렇게 대통령제 하의 연정이 일단 성사되는 경우, 민주주의의 붕괴확률을 낮추며, 홍재우, 김형철, 조성대 의 공동연구(2012)는 동일한 상황에서 대통령에 의한 소수단독내각이 구성되는 경우보다 민주적 거버넌스의 측면에서 더 나은 성과를 보여주고 있다는 것을 보여 주었다.