스위스, 미국, 덴마크, 캐나다, 아일랜드 등 다양한 국가의 사례를 통해 본 시민 참여형 숙의 및 직접 민주주의 제도의 유형과 운영 성과 및 한계 doc_id CNTS-00118873890_4

스위스는 1891년부터 완전형 시민발의제도를 도입, 운영해오고 있음. 세부적으로 스위스의 시민발의는 두 종류가 있음: (1) 18개월 이내에 유권자 10만 명의 서명을 모으는 경우 부분적 헌법개정을 위한 국민투표를 요구할 수 있음 (2) 90일 이내에 유권자 5만 명의 서명을 모으는 경우 의회에서 통과된 제, 개정 법률에 대해 도전할 수 있음. 1891년부터 2010년까지 총 378건의 시민발의가 제기되어 281건이 서명 수 기준을 충족해 제출되었으며, 실제 국민투표가 행해진 것도 174회에 달함. 그러나 국민투표에서 시민발의안이 통과된 건은 총 18건으로 약 10퍼센트에 그치며, 발의된 총 건수에 비하면 약 5퍼센트 정도임. 그럼에도 불구하고 스위스의 시민발의와 국민투표 제도는 주기적 선거 사이의 시기에 구체적 정치적 의사결정 과정에 대한 시민 참여를 크게 증진하였으며, 그 실행 결과 측면에서도 거시경제의 운용, 사회통합과 정의 실현 등에서 긍정적 효과를 가져온 것으로 평가됨. (1) 공론조사(deliberative polling): 이 유형은 독특하게도 미국의 정치학자인 피쉬킨(Fishkin) 교수가 직접 고안해 특허출원 등을 통해 그 제도적 디자인과 실행을 촉진해온 사례로 기존의 획일적이고 비숙의적인 여론조사 방식의 한계를 극복하기 위해 특정 정책 이슈에 대한 시민 숙의(학습과 토론 등)를 거친 뒤 참가 개인의 선호와 의견의 변화 여부를 조사, 발표하는 방식으로 이루어짐. 피쉬킨 자신은 각별한 애착을 갖고 그동안 공론조사 실험들이 유의미한 성과를 보여주었다고 평가하고 있으나(Fishkin 2014), 주로 단기간의 숙의 실험이라는 한계, 그리고 정책 결정에 미치는 실제 영향력의 한계 등 그 정치적 효과성에 대해서는 논쟁이 벌어지고 있음. 공론조사와 함께 피쉬킨은 총선 등 국가적 차원의 사안에 관해 별도의 공휴일과 참여 수당 제공을 통해 전체 시민들이 권역별, 지역별로 공동 숙의 과정에 참여하는 ‘공론의 날’(Deliberation Day) 구상을 제안하기도 함. (2) 합의회의(Consensus conference): 덴마크의 시민과학회의(Danish Board of Technology) 모델로부터 비롯되어 여러 국가들로 확산, 실험된 사례로 과학기술 등 급격한 사회적, 기술적 변동이 초래하는 시민적 삶과 공동체에 관한 영향들에 대해 시민들이 15-25명 단위의 소규모 포럼을 통해 공동 숙의함으로써 합의적 대안 도출을 목표로 설계된 제도임. 덴마크의 경우 정책 이슈나 사안에 대한 과학적, 실용적 접근과 합의적 정치 문화 등을 바탕으 로 합의회의의 디자인, 실행, 결과 등에서 상당한 성과를 보여옴. 그러나 유사한 실험을 전개한 다른 국가들의 경우 해당 사회의 정치체제적 특성과 정부 등의 태도, 시민사회의 문화 등이 상호작용하면서 덴마크와 다른 특징 과 결과들이 관찰되기도 함. 또한 덴마크에서도 2010년대 들어 시민과학회의가 의회 공식 절차에 연계(시민 숙의 후 의회에 보고서 및 권고안 제시 등)되고 국가예산 지원으로 운영되던 방식에서 독립 재단으로 분리되어 외부 펀딩 등 재정 조달 방식도 바꾸는 등의 변화가 관찰됨. (3) 시민의회(Citizens’ Assembly): 2004년 캐나다 브리티시컬럼비아 주가 선거제도 개혁을 위한 대규모 장기간의 시민 숙의 포럼을 구성, 운영한데서 비롯된 모델임. 무작위로 선발된 500명의 시민들이 11개월 간 매주 주말마다 시민들이 모여 전문가들의 조력을 받아 다양한 선거제도에 관해 학습하고, 전문가들의 찬반 토론을 경청하며, 소규모 그룹으로 나뉘어 심층 토론과 숙의를 진행한 뒤 투표를 통해 권고안을 채택함. 이 과정에서 지역을 순회하며 일반 시민들과의 공청회 등 여론수렴 및 내용 공유 작업을 진행 했고, 주요 행사와 프로그램을 미디어들이 중계하였음. 시민들이 채택한 권고안은 국민투표로 연계해 최종 의사결정의 정당성 문제를 해결하였음. 그러나 지나치게 높은 국민투표 승인 기준을 설정해 다수의 찬성투표에도 불구하고 부결됨으로써 정치적 효과 측면에서 한계를 노정함. 그러나 브리티시컬럼비아시민의회 모델은 이후 선거제도 개혁을 위한 캐나다 온타리오시민의회(2006년)와 네덜란드 시민의회(2006년), 그리고 최근 헌법개혁을 위한 아일랜드시민의회(2016년) 등으로 이어지면서 계속 주목받고 있음. 아일랜드의 헌법개혁과 민주주의 실험은 2016년에 다시 새로운 전기를 맞이함. 총선 이후 집권한 아일랜드통일당(Fine Gael) 정부가 개헌을 포함한 국가적 의제들을 심의해 대안을 제시할 시민의회(Citizens’ Assembly)를 설치함. 새로운 시민의회는 앞선 헌법회의 모델과 달리 정당 대표들을 배제한 가운데 대법관 출신의 의장 1인과 무작위 추출 방법으로 선발된 99명의 시민대표들로 구성됨. 시민의회는 아일랜드 의회로부터 (1) 제8차 헌법 개정, (2) 인구 고령화의 도전과 기회에 대한 대응, (3) 의회 고정 임기제, (4) 국민투표 시행 방식, (5) 기후변화에 대한 선도적 대응 등의 의제에 대한 시민 숙의와 권고안 마련 임무를 부여받음. 선발된 시민 대표들은 매월 1회 함께 모여 관련 의제들을 심의해왔으며, 당초 1년 예정이던 활동 기한은 2017년 10월과 2018년 3월에 각 각 6개월씩 연장됨. 이 과정에서 시민의회는 해당 의제들에 대한 시민들의 공개 의견 수렴을 실시함. 그 중 가장 높은 시민사회의 관심을 촉발한 낙태 금지 조항의 폐지 관련 헌법개정안 마련을 위한 숙의 과정 에서는 약 13,500 건이 넘는 시민 의견들이 접수됐으며, 이 중 주요 정당과 이익단체를 포함한 시민사회단체의 의견서는 총 126개에 달함. 아일랜드 사례는 숙의민주주의와 직접민주주의를 결합해 보다 실질적 성과를 거두고 있는 헌법개혁 사례로 평가됨. 아일랜드 역시 변화의 계기는 2008년 금융위기와 이로 인한 정치 시스템 전반에 대한 시민들의 신뢰 상실 위기였음. 아일랜드는 2010년 의회 합동 헌법위원회(Parliament Joint Committee on the Constitution)가 선거제도 개혁을 위해 시민의회 설치를 제안한 이래 정부와 시민사회에서 공식, 비공식적 시민의회 실험이 활발하게 진행됨. 2011년 일부 학자가 주도해 무작위 선발된 100명의 시민대표로 구성된 시민의회 실험인 ‘We the Citizens’ 이니셔티브를 진행하였음. 이에 영향을 받아 아일랜드 의회도 2012년 66명의 시민대표(지역, 연령, 성별 등을 고려해 무작위 선발)와 33명의 정당 대표들(북아일랜드 대표 1명 포함), 그리고 정부가 임명한 의장 등 총 100명으로 구성된 헌법회의(Constitutional Convention)를 소집함. 헌법회의는 (1) 대통령 임기 축소, (2) 17세로 선거연령 인하, (3) 의회 선거제도 개혁, (4) 해외 교포에 대한 대통령 선거권 부여, (5) 동성 결혼 인정, (6) 가정 내 여성의 역할과 공적 참여의 장려, (7) 여성의 정치 참여 확대 등 의회가 정한 8개 의제와 (9) 의회 개혁, (10) 교회와 국가의 분리(신성모독죄 폐지) 등 헌법회의가 정한 2개 의제에 대한 숙의와 권고안 마련 임무를 부여받음. 헌법회의는 18개월 간 온, 오프라인에서 활발한 시민 숙의와 토론을 진행한 뒤 9건의 보고서를 제출해 대통령 입후보 연령 기준 완화(35세에서 21세로 조정)와 동성결혼 합법화 등 총 38개의 권고안을 발표함. 동성결혼 합법화 권고안은 2015년 5월 국민투표에 부쳐져 60.5%의 투표참여율과 62.1%의 찬성률로 통과돼 헌법 개정이 이루어짐.