권한쟁의심판의 실효성 및 입법 통제 문제와 입법 과정에서의 국민 참여 및 공청회의 기능에 관한 고찰 doc_id CNTS-00118873899_33

권한쟁의심판의 기속력 조항에 의한다면, 권한쟁의심판의 결과보다는 그 심판 대상의 여부가 중요한 문제로 여겨질 수 있다. 적어도 입법권과 관련한 권한쟁의심판은 권한침해는 확인하면서 그 원인에 대해서는 구속력 있는 처분결정을 내리지 않고 있는데, 이에 대해 헌법재판소 내부에서는 이러한 처분결정은 입법부에 대한 어떠한 변화도 기대할 수 없게 만든다는 점에서 회의적인 시각을 드러내기도 한다. 이와 같은 의견은 주로 판결문 소수의견에서 국회 의사절차가 헌법에 맞지 않는 사항이 발견된다면 헌법재판소가 정치과정에 적극적으로 개입해 개선해야 한다고 주장하는 바와 맥을 같이 한다. 헌법재판소는 국회의 정치적 형성권과 그 가능성을 존중한다는 차원에서 취소 또는 무효 확인 결정과 같은 독자적인 형성행위는 자제하고 있다. 따라서 그 동안 국가기관 간의 권한쟁의심판에 있어서는 권한침해의 확인만 하였을 뿐 부가적으로 침해 처분의 취소나 무효 확인 결정을 한 사례가 없음을 알 수 있다. 그러나 침해 처분의 취소나 무효 확인 결정이 없었다고 해서 헌법재판소가 입법권에 대한 통제를 전혀 하지 않았다고 단정할 수는 없다. 왜냐하면 권한침해결정의 기속력을 근거로 국회가 권한침해의 원인이 된 처분의 효력을 적극적으로 제거할 의무가 있는지에 관한 학계의 의견이 다양하게 제기되고 있기 때문이다(박승호 2000; 김주환 2013; 박진영 2014; 강호균 2016). 이상명은 헌법재판소가 기각결정을 내리는 것은 헌법적 판단을 하지 않고 정치적 판단을 내린 것이고, 위헌·위법을 확인하고도 국회의 자율에 맡기는 것은 결과적으로는 아무런 판단을 하지 않은 것과 같은 것이어서 기관 상호간의 분쟁을 해결하지 못한다고 비판하고 있다. 따라서 헌법과 법률을 중대하게 위반한 입법절차에 대해서는 국가작용이 합헌적으로 행사되도록 통제를 가하는 것이 더 중요한 기능이라고 강조한다(이상명 2010, 207). 다음으로 헌법재판소의 사법적 결정이 국회에서 어떠한 위치를 차지하고 있는지 살펴보고자 한다. 이는 ‘국회가 헌법재판소에 사법심사를 청구하는 것이 비판받아 마땅한 일인가?’라는 문제 제기에서부터 출발한다. 일반적으로 정치의 사법화 현상을 비판하는 관점은 국회의 사법심사 청구가 바람직하지 않다는 의견을 기저로 하고 있다. 헌법재판소는 입법부에서 제·개정한 법률안의 위헌을 심사하는 것에서부터 국회 내부의 의사절차와 관련된 사항에 이르기까지 광범위하게 판단을 내리고 있다. 이러한 현상에 대해 헌법재판소 재판관들은 국회 내부에서 처리해야 할 사항까지 사법부의 판단에 위임함으로써 입법부가 정치적 책임을 회피하고 있다고 비판하기도 한다. 이러한 사법부의 비판이 설득력을 가지려면 국회가 헌법재판소의 판결 결과에 전적으로 의존하는 행태를 보여준다면 가능할 것이다. 그러나 헌법재판소의 판결 결과와 국회의 행태를 살펴보면 헌법재판소가 제기하고 있는 비판은 설득력이 떨어진다는 것을 알 수 있다. 입법예고도 국회 인터넷 홈페이지를 통해 국회에 제출된 모든 법률안에 대해 이뤄지고 있다. 그러나 입법예고된 법률안의 대부분은 의견 제출이 전혀 없고, 의견 제출이 있는 경우에도 일반적으로 5건 이내의 의견만 있을 뿐이다. 이러한 제도가 있다고 해서 국민의 목소리가 입법과정에 반영되고 있다고 보이는 어려운데, 실제로 국민의 의견이 입법과정에 어떻게 반영(feedback)되는지가 중요하기 때문이다. 공청회는 법안 심의과정에 국민참여의 기회를 보장해주는 제도로서 진정한 의미의 참여민주주의를 반영하는 제도라고 할 수 있다. 그러나 19대 국회에서 법률안 심의를 위한 공청회는 단 126건만 개최되어 입법과정에 대한 국민참여라는 측면에서 상당히 아쉬운 점이 아닐 수 없다. 국회법에 의거하여 위원회는 중요한 안건이나 전문지식이 필요한 안건을 심사하기 위해 공청회를 열 수 있다. 또한 제정법률안과 전부개정법률안에 대해서는 공청회 또는 청문회를 개최하여야 하지만, 위원회의 의결로 이를 생략할 수 있는 조항이 있어 개최가 저조한 실정이다. 국민참여 증진에 대한 연구는 그 과정에서의 장점에 대해 강조하고 있으며, 소극적인 시민이 수동적인 시민보다 낫다는 믿음에 기반해서 논의되고 있다(King, Feltey, and Susel 1998; Putnam 1995; Arnstein 1969). 이렇게 시민들을 민주적 의사결정과정에 참여시키려는 열정은 시민참여가 활발히 진행되어 온 미국에 국한되는 것만은 아니다. 전 세계 많은 국가들은 시민들을 통치 과정에 참여할 수 있도록 하는 광범위한 계획을 가지고 있다(Nylen 2002; Trenam 2000; Buchy and Race 2001; OECD 2001). 시민참여를 보다 강화해야 한다고 주장하는 학자들은 그 과정 자체의 이익에 주목하고 있다. 넬슨과 라이트(Nelson and Wright 1995)는 사회 변화를 위한 도구로서 참여 과정을 강조한다. 또한 시민의 참여는 보다 바람직한 방향의 결정을 내리도록 도와주며, 사회에 보다 효율적인 이익을 가져다준다고 주장한다(Beierle 1999; Thomas 1995). 결과에 대해서도 의사결정과정에 참여하는 시민과 정부는 모두 교착상태를 해소할 수 있고 이에 따라 결과를 도출할 수 있다는 점과 보다 나은 정책을 구현한다는 공통의 이점이 있다. 시민의 경우는 참여를 통해 정책과정을 통제할 수 있다는 이점이 있으며, 정부는 소송을 회피하여 이로 인한 비용도 줄일 수 있다는 이점이 있다. 아울러 그들은 정부의 의사결정과정에서 향상된 시민참여의 구현을 위한 이상적인 조건에 대해서도 언급하고 있다. 우선 주요 이해 당사자들이 지리적으로 분산되어 있지 않아 회의에 쉽게 도달할 수 있어야 하고, 시민들은 어느 정도 수입이 보장되어 생계걱정을 하지 않아야 하며, 그 이익집단을 대표하는 대표자의 수가 많아서는 안 된다는 것이다. 또한 정책이슈가 교착상태에 빠져있어 시민들의 참여가 필요한 상황이어야 하며, 정부기관에 대한 적대감이 높고, 정부기관은 정책을 성공적으로 이행하기 위해 해당 집단으로부터 검증받기 원해야 한다. 관련 이슈가 이해당사자들에게 높은 관심을 보일 때 시민의 참여가 이상적으로 이뤄질 수 있다(Irvin & Stansbury 2004). 두 번째 기능은 버크(Bruke)와 셀즈닉(Selznick)이 관찰한 것으로, 조합기능(cooptation function)이다. 이 기능은 대중이나 이익집단들이 관련 이슈에 대해 반대 입장을 가지고 있거나 분노하는 상황일 때 기능한다. 대중들은 공청회에서 공식적으로 발언권을 가질 기회를 부여받으므로, 목적달성에 실패하더라도 소송을 제기할 가능성이 낮고, 의사결정자와 합의를 이뤘다고 인식할 가능성이 높다. 세 번째 기능은 의례적인 기능(ritualistic function)으로, 공청회는 법이나 행정 법규에 의해 요구될 때 이 기능을 가진다. 검토되어야 할 조치들은 미미한 수준일 때가 많으며, 관련 이슈에 직접적인 관심을 가진 집단들만이 참석한다. 네 번째 기능은 상호작용 기능(interactive function)이다. 공청회는 국민들이 무엇을 원하는지를 알아내어 국민의 요구에 부응할 때 이 기능을 수행한다. 이 경우 의사결정자들은 공공의 요구에 대응하기 위해 전념하게 된다. 이것이 공청회의 이상적인 기능으로 여겨지기는 하지만, 공청회가 어떻게 작동하는지에 대한 정확한 연구는 없다.