국회의 자율성 및 의사절차의 위헌 여부와 이에 대한 헌법재판소의 사법자제 원칙 및 권한쟁의심판의 한계에 관한 고찰 doc_id CNTS-00118873899_49

체계적 경험 연구를 수행하기 위해 필자는 일련의 새로운 분석틀을 도입한다. 첫째, 민주적의회의 규범적 원칙과 다양한 영역의 경험적 지표를 결합해 의회-시민 관계의 포괄적 분석틀을 제시한다. 둘째, ‘위원회 협의 지표’(Committee Consultation Index)를 도입해 의회 위원회차원의 시민사회 관여 방식과 수준을 측정한다. 셋째, 시민발의제도의 제도적 디자인, 실행과정, 정치적 효과를 측정하기 위한 분석틀을 제시한다. 분석틀에 따라 이루어진 경험적 연구에는 다양한 형태의 데이터 자료가 활용되었다. (1) 법안, 위원회 보고서, 본회의 속기록 등 광범위한 핀란드 의회 문서들과 의회 웹사이트의 온라인 자료들을 분석했다. (2) 핀란드 의회의 시민 관여 활동을 보여주는 시계열적 및 비교적(longitudinal and comparative) 통계 자료들을 분석했다. (3) 핀란드 의회 의원과 사무처 직원, 시민사회단체 대표들과 약 30회에 걸친 심층 인터뷰를 실시했다. 인터뷰는 실제로 핀란드 의회가 어떻게 운영되는지를 다양한 각도에서 자세히 들여다볼 수 있는 귀한 기회를 제공했고, 특히 의회 인사들과 시민사회 대표들 사이의 관점 차이를 뚜렷하게 드러내주었다. 국가의 문화정책의 방향에 대해 헌법재판소는 문화국가원리의 실현과 문 =화정책문화국가원리는 국가의 문화국가실현에 관한 과제 또는 책임을 통하여 실현되며 문화정책은 문화가 생겨날 수 있는 문화풍토를 조성하는 것이라 판시하고 있다. 문화라는 것이 인간의 정치,경제, 사회 등의 영역에서 정신적이고 창조적인 활동이라고 본다면, 문화국가원리에 기반한 국가의 문화정책은 국민의 문화활동의 자유를 보장하고 문화정책적인 ‘중립성’ 그리고 ‘관용’이 요구된다. 이러한 문화의 육성과 진흥을 위해 국가 스스로가 문화국가형성의 주체가 아닌 보조자로서의 역할을 수행하려하는 태도도 필요하다. 국민이 정신적으로 창조하는 문화의 영역이 국가에 의해 계획되거나 규율된다면 개인의 자유로운 인격발현을 저해한다는 점에서 문화의 육성 및 창달을 저해할 수 있기 때문이다. 여기서 말하는 국회의 자율성은 국회의원의 개별적 자율성 보다는 국회 전체 차원의 기관의 자율성을 의미한다 하겠다. 즉, 이를 국회 자율성의 외부요인으로 보는 것이 타당하다. 국회 자율성의 외부요인은 국회를 하나의 기관으로 간주하고 행정부와 헌법재판소 등 다른 기관과의 관계에 초점을 둔다. 입법부와 행정부는 법률안 제출권한을 공유하고 있으나 최종적인 법률안 표결권은 국회가 가지고 있다. 국회와 헌법재판소는 법률안의 위헌 여부, 국회의원의 권한침해 여부 등과 관련하여 국회의 자율성을 논의하고 있다. 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 특별정족수를 비롯한 의사와 내부규율에 관한 1차적 자치규범인 국회법 등의 제·개정은 물론 실제 국회운영 등에 관하여 폭넓은 자율권을 가지고 있기 때문에, 국회의 의사절차나 입법절차에 관한 국회법의 내용에 헌법 규정을 명백히 위반한 경우가 아닌 한 권력분립의 원칙이나 국회의 위상과 기능에 비추어 그 자율권은 존중되어야 한다는 것이 헌법재판소의 기본적인 입장이다. 국회 의사규칙 및 절차의 위헌 여부와 관련하여 헌법재판소의 다수의견은 국회의 자율성을 존중한다는 차원에서 국회의원의 심의·표결권 침해 여부와 법률안 효력의 위헌 여부를 별개로 판단해야 한다고 보고 있다. 한편, 소수의견으로는 절차상에 하자가 있다면 그로 인한 법률안 효력도 무효라는 주장도 제기되지만, 법률안 무효결정이 가져올 법의 공백과 혼란을 최소화해야 한다는 차원에서 다수의견이 지배적인 견해로 수용되고 있다. 국회 의사규칙과 운영 그리고 여기에서 파생되는 법률안은 국회의 자율권 영역에 해당된다. 여기에서 의미하는 자율권은 국회 전체가 다른 기관에 대해 가지고 있는 독립적인 위치를 의미하는 것이며, 동시에 국회 내부의 운영과 규칙 역시 국회의 고유한 영역이라는 점을 함축하고 있다. 헌법재판소의 위헌법률심판은 국회에서 만든 법률안에 대해 위헌여부를 판단하고 있지만, 권한쟁의심판은 법률안 위헌여부까지는 판단하지 않고 있다. 국회 본회의 의사절차나 상임위원회에서 국회의원의 심의·표결권이 침해되었다고 문제제기를 한 사건들 모두 그 결정이 부분적 인용이든 혹은 기각이든 헌법재판소는 동일한 패턴의 결론을 내리고 있다. 헌법재판소는 절차상의 헌법 조항 위배는 인정하지만, 그 법률 효력의 무효청구는 모두 기각 결정을 내리고 있다. 헌법재판소가 법률무효청구를 기각한 이유는 국회 내부의 절차에 대한 개선은 입법부의 자율영역에 해당하므로 헌법재판소가 법률의 무효선언을 통해 정치형성권에 개입해서는 안 된다는 논리에 입각하고 있기 때문이다. 헌법재판소는 특히 “우리 헌법 제40조의 의미는 적어도 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항을 비롯하여 국가의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 반드시 국회가 정해야 한다”고 명시하고 있다. 그런데 헌법 제40조 원칙에서는 국회가 구체적으로 무엇을 정해야 하는지에 대해서는 아무런 언급이 없다. 따라서 이를 구체화하는 과정에서 국회는 다른 기관들, 특히 헌법재판소가 그 구체화된 내용을 판단하게 되는 순간 양 기관은 협의보다는 갈등관계를 보이게 된다. 헌법재판소는 다수결 원리의 불공평성에 대해서 문제를 제기하고 있는 헌법소송에 대해 정치과정에 개입하지 않는다는 기조를 유지하면서 사법자제 판결을 내리고 있다. 헌법재판소의 권한쟁의심판은 청구인과 피청구인 간의 권한침해 여부를 판단대상으로 하고 있다. 그러나 헌법재판소는 국회의 입법권과 자율권의 범위 내에 속하는 국회의 의사와 내부규율에 관한 사항은 국회가 아닌 다른 국가기관이 개입하는 것은 바람직하지 않다는 입장을 견지하고 있다. 정치과정에 개입하지 않겠다는 헌법재판소의 의지를 미루어볼 때 국민여론이나 정부가 보여주는 견해는 판결 결과에 크게 영향을 주지 못하고 있음을 알 수 있다. 헌법재판소는 입법행위와 관련된 문제에 대해서는 절차의 위헌 여부만 판단함으로써 제도적 정당성은 공고하게 유지하고 있다. 반면, 국회의 부작위와 같은 분쟁이 계속 발생하고 있음에도 불구하고 이에 대한 문제 해결 방안을 적극적으로 제시하지 않고 있다는 점에서 책임성에 대해서는 소극적으로 대응하고 있다고 볼 수 있다. 물론 여기에서 헌법재판소가 국회의 사절차를 개선할 의무를 지니고 있는가에 대한 논란이 제기될 수 있다. 다수결 원리의 불공평성에 대한 문제는 여전히 사법심사 대상이 되고 있지만, 사법자제 판결을 통해 헌법재판소는 다수결 원리로 인해 발생할 수 있는 절차상의 하자 혹은 결함은 국회 스스로 개선하기를 주문하고 있다. 본 연구에서 살펴본 사례를 통해 권한쟁의심판을 통해서 사법심사는 정치과정에 직접적인 결과를 만들기는 어렵다는 사실을 확인할 수 있다. 그렇다면 국회는 왜 국회의사절차의 문제점을 해결하기 위해 권한쟁의심판을 청구하는가? 과연 국회는 국회의사절차의 문제점을 스스로 해결할 능력이 없는 것인가? 나아가 권한쟁의심판청구 자체만으로 정치의 사법화 현상을 부정적으로 평가하는 것이 정당한가? 본 연구는 이러한 질문에 대해 다음과 같은 결론을 내리고자 한다. 첫째, 민주화 과정은 국회의 제도화 과정과도 맥을 같이 한다. 1987년 이전 국회는 군부정권의 특성상 원활한 기능을 수행하지 못하다가 87년 민주항쟁 이후 국민의 대표 기관이라는 인식이 강해지면서 제도로서의 위상도 보다 강화되어 왔다.