고등교육의 공공재적 성격과 국가의 공적 지원 필요성 및 신자유주의적 정책 변화에 대한 비판적 고찰 doc_id CNTS-00118873902_1

일반적으로 교육은 대부분의 국가에서 공적 기관에 의해 제공되고 있다. 설령 교육이 공적 기관에 의해 제공되지 않는 경우에도 국가에서 보조금이 지급된다. 이런 현상이 일반화된 것은 나름의 경제적 논리나 법적 근거가 있다. 특히 경제학에서는 교육의 공공재성을 인정하기 때문에 그러하다. 복지국가 하에서 고등교육의 공공재(혹은 준공공재)적 성격에 대해서는 의심의 여지가 없었다. 따라서 국가가 교육을 제공하고 그 공적 재원을 조달하는 것은 절대적인 원칙으로 확립되었다. 이러한 원칙이 확립되는 배경에는 고등교육의 기능과 목표에 대한 공적 성격을 인정하기 때문이다. 먼저, 고등교육은 지식을 창조하고 보급하는 것으로 인식되었다. 지식의 확장은 교육의 가장 중요한 기능의 하나이다. 지식은 부로 간주되었기 때문에 지식 자체가 목적이 되었다. 둘째, 고등교육은 개인의 지적 시야와 관심과 잠재력을 확장하고, 개인이 더 나은 삶을 가질 수 있도록 해 주는 개인 발달의 도구로서 간주되었다. 셋째, 고등교육은 개인을 사회화시키는 사회 공학의 도구로 생각되었다. 넷째, 인적 자본론자들은 인간을 인적 자본, 즉 생산과 경제 성장을 위해 교육의 역할을 강조하였다. 첫째, 교육은 공공재이고, 고등교육은 다양한 종류와 막대한 규모의 외부효과를 만들어냄으로써 적어도 유사 공공재라는 것이다. 교육을 받은 사람들은 교육을 받지 못한 이들에게 외부적 혜택을 부여한다. 이러한 외부효과의 예로서 건강개선, 인구증가의 감소, 빈곤의 감소, 소득 배분의 개선, 범죄 감소, 신기술의 신속한 적용, 민주주의의 확장, 사회적 자유의 보장 등을 들 수 있다. 둘째, 교육은 가치재이며, 이에 대한 소비는 촉진될 필요가 있다. 교육에 대한 투자의 영향을 이해하는데 있어서 개인보다 정부가 더 현명하다. 셋째, 교육은 기회균등을 위한 효과적인 도구이다. 국가의 보조금이 없다면 학비를 지급할 능력이 있는 사람만이 학교에 등록할 것이다. 기회균등의 중요성으로 인해 정부가 교육에 보조금을 지급해야 한다는 데에 거의 보편적으로 동의하고 있다. 넷째, 자본시장의 불완전성으로 인해 학생들이 고등교육을 통한 장래의 불확실한 수익을 담보로 돈을 차용하는 것이 제한되고 있다. 사람들은 회수 기간이 상대적으로 매우 긴 교육에 투자하기 위하여 돈을 빌리는 것을 선호하지 않거나, 그 혜택도 확실하지 않은 교육에 투자하는 위험을 감수하려 하지 않을 수 있다. 여기에 국가 보조금이 필요한 이유가 있다. 몇 가지 다른 논쟁도 있다. 공적 보조금 지급은 형평이나 민주주의를 촉진하는데 필요하지 않다거나, 국가에 의한 많은 보조금 지급으로 교육기관이 국가 통제에 취약하게 된다는 주장도 있다. 자원을 효율적으로 배분할 동기를 제공하지 않기 때문에 보조금을 지급하는 것은 비효율적이라거나, 기초 교육이나 의료와 같은 기본적인 영역에 충분히 투자가 되지 못하고 있는 반면, 고등교육에 보조금을 지급하는 것은 바람직하지 않을 수 있다는 주장 등을 펴고 있다. 교육에 대한 공적 보조금은 분배를 왜곡시키는 효과를 발생시킨다고 주장되었으나 잘못된 결론임이 입증되었다. 교육에 대한 공적 보조금 지급은 조세의 왜곡을 수정하기 때문에 교육에 보조금을 지급하는 것이 효율적이다. 공공 보조금 지급을 중단하는 것은 체계를 확실히 악화시키고, 더욱 역진적으로 만든다는 점 역시 널리 공유되고 있다. 양자 간 논쟁, 즉 국가 대 시장, 또는 자유주의와 신자유주의 그룹 간의 논쟁은 최근에 더욱 격렬해지고 있지만 고등교육에서 국가의 지배적인 역할을 지지하는 아주 명백한 양상들이 있고 이는 거의 의문의 여지가 없다. 국가의 역할을 반대하는 일부 주장은 국가 영역의 효율 수준이 정해져있고, 개선의 여지가 없다고 가정하나 이는 사실과 다르다. 교육에 대한 보조금 지급에 반대하는 논거는 개발도상국 정부가 처분할 수 있는 충분한 자원을 가지고 있지 못하다는 전제와, 공공 예산을 재편성할 수 있는 범위가 제한적이고 이에 따라 실질적으로 교육에 대한 보조금을 늘리는 것이 제한적이라는 전제에 기반하고 있는데 개발도상국에서 공공 지출의 패턴은 특히 교육과 같은 영역의 경우 자원이 부족하다기 보다는 정치적 의지나 우선권이 더 부족함을 보여준다. 교육에 대한 공적 보조금은 분배를 왜곡시키는 효과를 발생시킨다고 주장되었으나 잘못된 결론임이 입증되었다. 교육에 대한 공적 보조금 지급은 조세의 왜곡을 수정하기 때문에 교육에 보조금을 지급하는 것이 효율적이다. 공공 보조금 지급을 중단하는 것은 체계를 확실히 악화시키고, 더욱 역진적으로 만든다는 점 역시 널리 공유되고 있다(Tilak, 2004: 9-12). 무차별적인 경쟁을 원리로 하는 자본주의사회에서 공공성이란 개념이 출현하게 된 것은 자본의 필요라는 측면도 있었다. 그러나 인간다운 생존과 공동체성의 회복이라는 점에서 자본주의의 경쟁원리를 수정하는 부분이 강했다. 그것은 경쟁단계로 나아가기 이전의 교육단계에서는 적어도 경쟁원리를 배제시킴으로써 모든 인간이 동등하고 평등한 교육기회를 확보하는 데에 교육목적을 두고 있기 때문이다. 만약에 교육이 사회적 기득권을 인정한 채 경쟁원리에 따라서 이루어진다면, 교육은 이미 형성된 계급관계를 변화시킬 수 없게 된다. 교육공공성개념이 역사적으로 규범을 통해 확립되었기 때문에 이러한 계급교육을 막기 위해 국가의 개입이 필요해졌다. 우리 헌법상 국민일반에게 교육의 권리를 보장함으로써 이러한 공공성개념이 유지되게 되는 것이다. 헌법상 보장된 교육권은 교육당사자 및 이해관계인이 가지는 권리의 종합체로 이해될 수 있다. 나아가 이러한 공공성개념에 위협이 발생하는 경우에는 행정적 개입을 통해서라도 시정되어야 하기 때문에 그러한 권한이 교육행정청에 부여되고 있는 것이다(임재홍, 2003: 192). 복지국가에서는 고등교육을 공공재(혹은 준공공재)로 보았고, 고등교육의 비용을 국가가 공적으로 부담했다. 이러한 복지국가사고는 1970년대 이후 신자유주의 정책으로 변질되었다. 자본의 이윤율 회복이 공동체 가치보다 중시되었기 때문이다. 경제 성장과 개인의 재산권이 강조되면서 공공서비스는 민영화되었다. 그 결과 종래의 복지국가 사고는 신자유주의사고로 대체되었다. 붕괴된 케인즈주의 관리정책을 대체한 것이 신자유주의적 거버넌스구조이다. 신자유주의 도 이기적인 개인, 자유시장경제, 자유방임, 자유무역주의를 근간으로 하는 점에서 고전적 자유주의와 다르지 않다. 그러나 신자유주의는 국가가 시장의 운영을 위해 적절한 여건, 법령, 제도를 제공함으로써 최적의 시장을 만들어내는 적극적인 역할을 하는 점에서 고전적 자유주의와는 구별된다. 이러한 법제의 취지는 해방이후 일관되어 왔다. 1949년 12월 31일 법률 제86호로 제정된 교육법은 제1조에서 교육의 공공적 목적을 규정하면서, 이 교육에는 고등교육도 포함되고 있음을 규정하고 있다. 1970년 4월 8일 대통령령 제4870호로 제정된 서울대학교설치령도 그 연장선상에서 제정되었다. 교육법이 폐지되고 교육기본법, 초ㆍ중등교육법, 고등교육법으로 분리된 1997년 이후에도 그 기본 취지는 여전히 유지되어 왔다(임재홍, 2003: 193-194). 이러한 교육법규범의 취지에서 보면, 김영삼정부이래 시작되어 현 박근혜정부에 이르기까지 추진되어 온 신자유주의 고등교육정책은 헌법의 틀을 벗어나 있는 것이다. 헌법에 반하는 신자유주의 고등교육정책을 가능하게 하는 각종 법률의 제정은 헌법 제22조의 학문의 자유, 제31조 중 교육을 받을 권리, 대학의 자치와 자율성을 사문화시켜 버렸다. 국민주권의 관점에서 사문화될 헌법의 조문들을 국민들이 다시 살려야 한다. 고등교육을 이러한 사적 재화로 인식해서 시장에 맡겨야 한다는 생각과 헌법변천을 통해 서까지 헌법조항을 사문화시키는 이러한 작업은 신자유주의 고등교육정책의 국제화라는 시대적 배경하에서 이루어졌다.