한국 지방자치제도의 이론적 토대와 현황을 바탕으로 한 지방분권 및 균형발전을 위한 전문가 인식 조사와 제도적 개선 방안 연구 doc_id CNTS-00118874210_1

본 연구의 추진과정에서 구성되는 권역별 조사 및 연구 추진 협력 네트워크는 다음과 같은 원칙하에 구성, 운영되었다. 첫째, 각 권역별 지방분권․균형발전 분야 전문가 그룹을 대상으로 하여 권역별 연구협의체를 구성 및 운영하였다. 둘째, 지역 여론주도층과 지역발전 전문가를 대상으로 설문조사 및 초점집단면접조사 실시하되 설문조사의 문항설계 및 조사과정에서 연구협력네트워크를 적극 활용하였다. 이외에도 본 연구의 추진과정에서 첫째, 기초적인 문헌연구 및 각 국가별·권역별 일반사례 연구는 연구 TF내 공동연구원들을 중심으로 수행하였고, 둘째, 연구협력네트워크와 연구 TF를 중심으로 수행되는 권역별 설문조사 및 사례연구 결과를 바탕으로 한 전국적 단위에서의 비교 연구를 수행하였으며, 셋째, 지방분권·균형발전 관련 해외 모범 사례의 연구 결과를 바탕으로 국제적 차원에서의 비교사례 연구를 실시하되, 가능한 과학적이고 객관적인 비교연구의 결과를 얻기 위해 최대상이체계 및 최대유사체계 방식을 혼용한 비교사례연구 기법을 적용하고자 했다. 넷째, 연구 TF의 공동연구원 중 1인은 설문조사를 통해 획득한 자료를 바탕으로 다양한 계량적 통계기법을 활용한 양적 분석을 수행하였다. 본 장에서는 지방분권 및 균형발전에 대한 권역별 인식 격차를 확인하기 위하여 실시된 전문가 의식조사 결과를 분석한다. 한국형 지방자치제도가 제대로 운영되지 않은 것은 과연 제도의 문제인지, 아니면 국민적 인식 및 요구수준과 제도의 부정합성인지에 대한 파악은 지방자치제도의 성패와 직결되는 문제이다. 실질적인 제도와 국민적 인식 및 요구수준의 간극을 해소하는 것이 지방분권과 균형발전을 위한 선결조건이기 때문이다. 이에 본 연구에서는 권역별로 전문가들의 의식조사를 통해 현행 지방자치 및 지방분권에 관한 일련의 내용들을 분석할 것이다. 구체적으로 본 연구는 지방분권 및 균형발전에 관한 전문가 여론조사를 크게 4가지 영역으로 구분하여 실시하였다. 첫째, ‘지방자치 및 지방분권 관련’, 둘째, ‘지방분권형 개헌 관련’, 셋째, ‘지역균형발전 관련’, 넷째, ‘정치제도 개혁 관련’ 등이 주된 내용이다. 지방자치는 민주주의에 있어서 핵심적인 요소로 현대 사회에서 정치적 다원주의를 실현하는 제도적 장 치이며, 지방의 공동 관심사를 자율적으로 처리하면서 주민의 자치역량을 배양하여 국민주권과 민주주의를 실현함을 목적으로 하는 정치제도라 할 수 있다(박응격 외 2006, 73). 따라서 지방자치는 일정 지역의 단체 또는 주민이 자치권에 기초하는 자치 권력에 의하여 당해 지역에 고유한 자치 사무와 국가 위임 사무 등을 자기 책임에 따라 실현하는 제도라고 할 수 있다. 이렇게 지방자치는 중앙정부로부터의 권력분산, 즉 지방분권이 그 출발점이라는 것에서 자치와 분권은 지방이라는 공간적 지평에서 상호 밀접한 관련을 가지고 있다. 분권 없는 자치라는 개념은 근본적으로 생성될 수 없으며, 적정수준의 지방분권이 지방자치의 기본이념을 실현하기 위한 전체적이고 기본적인 토대이면서 지방자치의 내실을 도모하기 위한 핵심 요건이기 때문이다(김광석·오창균 2013, 14). 지방자치 역시 국가의 통합성을 강조하는 중앙집권과, 지방의 자율성을 강조하는 지방분권의 이상적인 균형점 위에서 모색되고 정착되어야 한다(좌승희 2008, 37). 한편 지방자치는 민주주의의 기본원리인 ‘권력분립’의 원칙을 국가의 공간적 차원에서 실현하는 것이기도 하다(강용기 2008, 54). 권력분립의 원칙은 권력의 견제와 균형을 통한 국민의 기본권 보장을 주된 목표로 삼는다. 권력분립의 원칙은 삼권분립과지방자치를 통해 실현될 수 있다. 즉 국가권력을 수평적으로 분산시키는 삼권분립과 수직적으로 분산시키는 지방자치는 권력분립을 통해 민주주의를 제도적으로 보장하는 가장 기본적인 장치이다. 전통적으로 권력분립의 원칙은 의회·행정부·법원의 수평적 삼권분립이 중시되었지만, 최근에는 중앙정부와 지방자치단체간의 권력분립인 수직적 권력분립의 중요성도 강조되고 있다. 그러나 우리나라의 경우 권력분립의 원칙을 논의할 때 아직까지도 중앙집권을 전제로 대통령과 국회 간의 견제와 균형, 통제를 논의하는 것이 일반적이다. 이는 여전히 지방분권보다 중앙집권적인 정치·사회적 관성이 효력을 발휘하고 있는 한국적 현실과, 제도적으로 중앙정부와 지방정부간의 관계가 현행 헌법 하에서 중앙정부의 감독과 통제를 중심으로 이루어지고 있다는 측면의 반영으로 보인다(정상우 2016, 74). 한국이 불과 50여년만에 경제발전과 성장에서 세계적인 모델이 되었고, 민주화의 성숙도 촛불혁명과 같이 현직 대통령의 탄핵을 헌정질서에 따라서 이루어내었다는 점에서는 개도국으로서 선진국의 그룹에 들어가고 있는 모델국가임이 분명하다. 그럼에도 한가지 부족한 것이 무엇인가를 보면, 지방자치제도에 어딘가에 나사가 빠진 듯한 왜곡현상이 계속되고 있는 것이다. 그것이 무엇일까? 바로 한국의 지방자치제도에 단체자치적 요소만 제도적 요소로서 들어와 있고, 주민자치적 요소가 제도로서 도입되어 있지 않다는 점을 지적할 수 있다. 그렇다면 단체자치는 무엇이고 주민자치는 무엇인가? 단체자치는 지방자치를 하는데 있어서 국가로부터 권한과 사무를 단체로서 이양받아서 지방정부의 대외적인 관계에 초점을 두는 개념인데 비해서, 주민자치는 지방자치를 하는데 있어서 주민들이 지방정부의 의사결정과 사무집행에 참여하고, 통제하는 대내적인 관계에 초점을 두는 개념이다. 지방자치에 대한 구체적인 얘기를 하기 전에 먼저 지방자치란 무엇인가를 묻지 않을 수 없다. 많은 학자들이 지방자치를 주민자치와 단체자치로 구분하여 설명을 하지만 잘 이해가 되지 않기 때문이다. 더구나, 1999년 동주민자치센터가 시범실시 되고 그 후 읍·면으로 확대되면서 ‘주민자치’라는 말이 전혀 다른 의미로 사용되기 시작하여 지방자치가 무엇인지 이해하기가 어렵게 되었다(강기홍, 108). 먼저 지방자치를 단체자치와 주민자치로 구분하여 논의하는 것에 대해서 살펴본다. 이 논쟁은 독일에서 비롯된다. 독일에서 1808년 지방자치제도(도시법)가 시행된 이후에 19세기 중엽에 와서야 지방자치법에 자치개념이 등장한다. 독일에서 자치개념이 널리 사용되면서 자치개념에 대한 논쟁이 100년을 넘게 지속되었다. 정치적 의미의 자치개념(주민자치)과 법적인 의미의 자치개념(단체자치)간의 논쟁이 있었지만 지방자치의 이해를 돕기는커녕 지방자치를 이해하기 어렵게만들고 경우에 따라서는 오해하도록 오도하기도 했다. 오늘날 독일에서는 이러한 개념으로 지방자치를 설명하는 견해는 없다(자세한 것은 이기우, 1996 참조). 한국 지방자치제도에서 기초의회 정당공천제 폐지, 자치구 구의회 폐지와 더불어 최근 지방자치제도 변경을 위한 일련의 논의들의 중심이 되는 것 중 하나는 기관구성의 다양화에 관한 논의이다. 현재 우리나라의 모든 지방자치단체는 광역/기초를 불문하고 기관대립형의 구성형태를 띠고 있다. 기관대립형이란 자치단체장 중심의 자치 형태이다. 그러나 자치단체들 역시 단체장과 의회 모두 지역 유권자들에 의해서 선출되는 이원적 정통성을 가지고 있는 바, 모든 지방자치단체가 획일적으로 기관대립형을 유지하기보다는 개별 자치단체의 특성에 맞추어 기관 구성의 다양화를 도모해야 한다는 논의들이 등장하고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 “현재 모든 지방자치단체는 주민이 직접 선출한 자치단체장(집행기관)-지방의원(지방의회)라는 기관대립형의 구성 형태를 갖고 있습니다. 자치단체장 중심의 기관대립형 이외에 의회중심형 등 지역 특성에 맞게 기관구성을 다양하게 할 필요가 있다는 주장에 대해 어떻게 생각하십니까?”라고 질문하였다.