한국 지방자치의 역사적 왜곡과 단체자치 중심의 제도적 한계로 인한 실질적 주민자치 부재 문제 doc_id CNTS-00118874210_3

1961년 군사정부에 의해서 공포된 지방자치에 관한 임시조치법은 시와 군을 기초지방자치단체로 규정하고 종전에 기초지방자치단체였던 읍과 면을 군의 하급행정구역으로 전환하였다. 1952년 읍·면자치가 실시된 이후 여러 가지 문제점이 지적되었다. 특히 읍·면의 행정능력과 재정능력이 취약하다는 점이 많이 지적되었다. 인구규모가 평균 10,000명 정도이지만 1,387명에 불과한 면도 있어 지방마다 차이가 많다는 것이었다. 담당사무도 주로 국가적인 사무를 처리하고 주민복리향상을 위한 자체사업은 실시할 수 없었고, 행정의 인적, 물적 설비가 빈약하다는 점이 행정상의 문제점으로 지적되었다. 또한 재정자립도가 면의 경우는 18.7%, 읍의 경우는 44.1%에 불과하여 재정적인 국가의존이 심하다는 것이 지적되었다. 또한 읍·면단위의 소구역에서 실시되는 읍·면장 선거의 읍·면의원 선거를 둘러싼 대립갈등과 민심분열 등의 문제도 지적되었다(최창호, 118 참조). 다음으로 지방자치를 부활하기 위한 준비과정에서 효력이 잠정적으로 지방자치법에서 시·읍·면을 지방자치단위로 하고 있었던 것을 확정적으로 폐지하고 지방자치법에서 5.16이후에 결정한 기초자치단위를 그대로 수용한 것이 두 번째 왜곡이다. 물론 당시 정부지방자치기획단이나 학계에서는 기초자치단위를 읍·면·동으로 하여야 한다는 견해도 적지 않았으나 실현가능성에 우선순위를 두어 임시조치법상의 자치단위인 군단위 자치를 승계하고 읍·면자치를 채택하지 않았다. 다만, 특별시나 직할시의 자치구제도를 도입하여 시·군·자치구를 기초자치로 하기로 하였다. 당시에 가장 중요한 관심사는 지방자치를 실시하지 않으려는 세력이 있었고, 실제로 지방자치의 부활과정에는 실시시기와 실시단위를 두고 정치권에서 치열한 공방이 있었고 혼선이 있었다는 점을 염두에 둘 필요가 있다. 당시 학계나 지방자치를 추진하는 입장에서는 앞에서 살펴본 1987년 한국행정연구원의 ‘2000년을 향한 지방행정좌표’에서 밝힌 것처럼 우선은 자치계층구조 개편을 필요한 최소한에 국한하고, 1999년과 2015년에 단계적으로 보완을 하자는 입장에서 시·군자치와 구자치를 임시미봉적으로 채택했던 것으로 보인다. 풀뿌리사회의 주민자치적 요소는 행정관리의 비효율성을 초래하는 장애물로 여겨졌고, 1991년에 지방자치제도를 부활시키면서도 단체자치적 요소만을 고려하여 지방의회를 선거로 구성하는 것만으로 ‘지방자치’제도를 도입한 것이라는 착각을 가지게 한 셈이다. 진정한 풀뿌리사회에서이 지방자치는 주민들이 ‘공동체자치’를 다양하게 할 수 있는 사회적 자본(social capital)이 존재하는 위에 ‘자치체자치’를 할 수 있어야 공동체자치의 자치경험과 자치역량을 가지고 자치체자치에 참여(participation)하고 자치체행정을 통제(comtrol)할 수 있는 실질적 참여가 가능할 것이다. 본 고에서는 한국에 주민자치적 요소가 헌법이나 지방자치법에 미도입되어 있었기에, 한국의 지방자치가 뒤뚱거릴 수밖에 없었다는 것을 지적하고자 하고, 진정으로 한국 민주주의를 성숙시키고, 지방자치를 발전시키려 한다면, 근린구역에 대한 주민자치권을 법제도적 으로 보장하고, 직접참여민주주의의 경험과 성과를 가지고 대의민주주의의 지방정부의 행정과 정책과정에 공동체자치단위별로 혹은 자치체단위별로 참여할 수 있어야 진정한 지방 거버넌스(local governance)가 활성화될 것이다. 다시 말해, 현행 헌법에서는 지방권의 개념이 전혀 들어와 있지 않고, 제8장 지방자치에서도 지방자치단체의 자치에 대해서 규정하고 있는 것이지, 주민들의 주민자치에 대해서는 근거규정이 없다. 즉 현행 헌법 제117조1에서는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 하고 있다. 여기서 주어는 지방자치단체이어서 ‘단체자치’를 규정한 것이고, 재산은 국유재산을 의미하는 것이며, ‘법령의 범위안에서’ 자치에 관한 규정을 제정하는 것이므로, 국가가 법령으로 정해두지 않은 것은 ‘자치할 수 없다’는 의미로 해석되어진다. 즉 현행헌법에서는 주민자치에 대한 근거규정이 없는 셈이다. 이것은 지방자치법에서도 유사하다. 지방자치법 1조를 보면, “지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고”라고 함으로써 역시 단체자치로서의 지방자치단체의 국가와의 관계를 정하는 법이라고는 것을 명확히 하고 있다. 단체자치에 관한 법이 현재의 지방자치법이지 주민자치에 대한 법은 아닌 것이다. 즉, 참여정부시절 직접민주주의를 강화한다고 하면서, 주민투표제, 주민소환제, 주민발안청구제, 주민감사청구제 등을 도입하였지만, 대의제의 대표자들을 견제하는 제도적 장치에 불과하고, 마을총회의 대표자들을 견제하는 ‘근린적 참여를 통한 통제’는 어려워지게 된 것이다. 이 결과는 풀뿌리 민주주의없는 지방자치의 문제점이 나타나게 된 것이고, 그것은 지방자치단체가 더 중앙정부의존적이 되고, 참여도 개인단위의 행정참여에 불과하여, 공동체자치의 대표자로서 자치력을 바탕으로 행정과 대등하게 파트너로서 지역문제를 풀어나가는 진정한 의미의 협치(governance)가 어렵게 된 것이다. 다시 말해, 한국의 헌법이나 지방자치법에서는 주민자치의 정체(politeia)는 없는 셈이고, 국가에 의한 단체자치적 관리시스템이 존재하며, 그 범위내에서 주민들의 참여가 가능한 것에 불과하다. 결과적으로 한국에는 실질적인 주민자치는 없고, 관치적 주민자치, 주민없는 주민자치(이승종, )에 불과하게 된 것이다. 다음으로 주민자치회의 경우는 2010년에 지방행정체제개편 특별법에 의하여 법률적 근거를 가지고 만들어졌다. 즉 주민자치위원회가 임의조직이었던 것에 비해, 주민자치회는 법률적 근거를 가진 제도로서 출범한 것이다. 그런데 여기서도 법 27조를 보면, “풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양이라고 하는 목적을 명시”하고 있음에도 불구하고, 여전히 주민자치회의 위원을 지방자치단체장이 위촉하도록 하고 주민자치회의 구성, 재정, 설치시기 등을 법률로 정하도록 위임되어 있었다. 그러나 아직도 주민자치회를 위한 개별법률이 제정되지 않았다는 것은 주민자치를 진정으로 하고자 하는 의지가 정치권에는 없는 것이 아닌가 하는 의구심을 갖게 되는 것이다. 그런데 주민자치회의 기능을 보면, 지역과 주민의 마을문제를 다루는 ‘주민자치’적 필요보다는 단체자치적 필요가 주를 이룬 것을 볼 수 있다. 즉 주민자치회의 기능으로서 구역내의 주민화합과 발전에 관한 사항, 지방자치단체가 위임 및 위탁하는 사무처리, 그밖에 관계 법령이나 조례, 규칙으로 위임, 위탁한 사항(법28조)로 되어 있다. 자치란 자치체를 구성하는 구성원의 자기결정이다. 이는 외부의 간섭을 받지 않는 자기책임성을 전제로 한다. 주민자치회에서 위임을 받아 사무를 수행한다든가 시장이나 군수 구청장에게 건의하는 수준이라면 더 이상 자치기관이 아니라 자문기관에 불과하다. 현재 거론되고 있는 주민자치회에는 자치권이 없으므로 주민자치회라는 표현을 하면 안 된다. 개념의 착란을 일으키고 자치에 관한 논리의 전개를 불가능하게 만든다. 사고는 언어로 이루어진다는 점에서 언어의 기본단위인 단어의 의미를 변질시키면 생각을 불가능하게 만들고 이는 지방자치전체에 영향을 미칠 것이라는 점에서 작은 문제가 아니다. 또한 자치의 대상이 없다. 주민자치회가 처리할 수 있는 사무는 대부분 시·군·구로부터 위임받은 사무로서 행정사무에 한정된다. 이는 위임행정이이라고 할 수는 있지만 자치라고 볼 수는 없다. 또한 고유한 세원이 없다는 점도 자기책임성에 반한다. 국가나 시·도, 시·군·구가 지원하는 재원에 의존하는 경우에 세입에 대한 자기 결정권이 있다고 볼 수 없다. 주민자치회는 ‘주민’회도 아니고, ‘자치’회도 아니다. 준(準)주민자치회도 아니다.