한국 주민자치의 실태와 한계: 공동주택 자치관리의 관치 행정과 주민자치센터 중심의 형식적 주민자치 문제 doc_id CNTS-00118874210_5

또 입주자 대표회의는 ‘대통령령’이 정한 바에 따라 회장, 감사, 이사를 임원으로 두고, 회의를 개최한 때는 회의록을 작성하여 관리주체에게 보관하게 하고, 관리주체는 입주자등이 회의록의 열람을 청구하거나 자기의 비용으로 복사를 요구한 때에는 관리규약이 정하는 바에 따라 이에 응하여야 한다고 규정하고 있다. 또 입주자대표회의의 의결사항은 관리규약, 관리비, 시설의 운영 등에 대한 사항으로 하는데, 그 구체적인 내용은 또 ‘대통령령’으로 정하도록 하고 있다. 즉 주민자치의 영역에 해당하는 공동주택의 자치관리에 대한 사항을 국가사무로서 대통령령으로 관리하는 관치로 보고 있는 것이다. 자치적 관리가 가능하도록 공동주택관리권한의 분권이 이루어질 수는 없는 것일까? 다음은 입주자대표회의의 선거와 관련된 것인데, 선거관리위원회를 구성하도록 하고 있다(법15조). 또 선거관리위원회의 구성원수, 위원장의 선출방법, 의결의 방법 등 선거관리위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그리고 선거관리위원회는 선거관리를 위하여 해당 소재지의 시군구의 선거관리위원회에 투표 및 개표관리 등의 선거지원을 요청할 수 있다고 규정하고 있다. 여기서도 주민자치의 선거관리를 제대로 자치적으로 자율적으로 결정하는 역량이 없다고 보는 것인지 의문을 제기하지 않을 수 없다. 동네자치나 커뮤니티 자치정도의 규모에 해당하는 주민자치는 주민들이 주권을 가지고 스스로 결정하고 책임지는 법적 자치권을 단체자치권으로서 부여하여주어야 하는 것이 아닌가 반문하지 않을 수 없다. 다음으로 입주자대표회의의 위원들은 시군구청장이 실시하는 운영관련의 필요한 교육과 윤리교육을 성실히 이수하여야 하는 의무를 규정하고 있다(법17조). 국가의 의무로서 국가와 지방자치단체는 공동주택의 관리에 관한 정책을 수립하여야 한다고 하고, 공동주택에 거주하는 입주자등이 쾌적하고 살기 좋은 주거생활을 할 수 있도록 하는 것과 공동생활을 투명하고 체계적이며, 평온하게 관리하게 할 것, 그리고 공동주택의 관리와 관련된 산업이 건전한 발전을 꾀할 수 있도록 할 것 등에 대한 정책수립을 해야 한다(법제3조) 또 관리주체는 공동주택을 효율적이고 안전하게 관리하는 의무가 있고, 입주자등은 공동체생활의 질서가 유지될 수 있도록 이웃을 배려하고 관리주체의 업무에 협조해야 한다는 규정을 두고 있다. 입주자등이 자치관리를 하고 대표자를 선거로 선출하도록 하면서도, 입주자대표회의에 아파트단지에 대한 자치관리의 권한을 부여하지 않은 것이다. 선거로 선출을 했다는 것은 민주주의의 기본원리에 적용해 보면, 대표성을 가지고 민주적 정당성을 가진 근린자치단체의 근린의회에 버금가는 것임에도 불구하고, 이 근린의회에 대해서 대표성을 부여하지 않고, 근린의회에 의하여 고용되어지는 관리사무소장에게 ‘자치관리기구의 대표’로서의 권한을 부여하고 있는 이 법률의 발상에 경악하게 된다. 왜 이런 발상을 하게 된 것일까? 여전히 단체자치의 발상에 따라서 국가로부터 자치권은 법률에 의하여 유래한다는 국권설에 갇혀있기 때문이지 않을까한다. 그래서 아파트단지의 민주적 정당성을 가지고 있는 선거로 선출된 입주자대표위원들에게 자치관리의 대표로서의 권한을 제도적으로 보장하지 않고, 오히려 관리사무소장에게 그 ‘대표’ 권을 법률로서 부여하고 있는 발상은 여전히 주민자치의 자치권을 부정하고 있는 셈이다. 법 제5조이하에서는 공동주택의 관리방법으로서 자치관리와 위탁관리를 제시하고 있다. 자치관리는 의무관리대상 공동주택의 입주자등이 공동주택을 자치관리할 것를 정한 경우에 입주자대표회의는 공동주택의 관리사무소장을 자치관리기구의 대표자로 선임하여야 한다고 하고, ‘대통령령으로 정하는’ 기술인력 및 장비를 갖춘 자치관리기구를 구성하여야 한다(제6조)로 되어 있다. 여기서도 지방자치의 관점에서 보면, 공동주택의 관리에 관한 자치관리기구를 구성하는 것까지 국가사무로서 대통령령으로 정하고 있다는 발상도 여전히 중앙집권적 관치행정의 소산으로 보인다. 또 관리방법과 관련하여 공동관리와 구분관리도 규정하고 있는데(법8조), 공동관리는 입주자 대표회의가 해당 공동주택의 관리에 필요하다고 인정한 경우에 인접한 공동주택단지(임대주택단지를 포함)와 공동으로 관리할 수 있다고 하고, 구분관리란 500세대 이상의 단위로 나누어서 관리할 수 있다고 한다. 즉 자치관리의 적정 단위로서 500세대를 염두에 두고 있는 것은 아닌가 한다. 이것은 본 고에서 살펴보았듯이 커뮤니티를 구성하는 단위와 관련된다. 이를 위해 2000년 1월에 주무부서에서는 주민자치센터설치 및 운영조례 준칙을 정하여 지방자치단체에 배포하였다. 준칙에는 주민자치센터의 설치와 주민자치위원회 구성과 운영에 관한 내용이 포함되어 있었다. 시·군·구에서는 이 준칙을 기초로 조례를 제정하여 주민자치센터를 설치·운영하였다. 조례준칙 제5조는 주민자치센터의 기능으로 1. 지역문제 토론, 마을환경 가꾸기, 자율방재활동 등 주민자치기능 2. 지역문화 행사, 전시회, 생활체육 등 문화여가기능 3. 건강증진, 마을문고, 청소년공부방 등 지역복지기능 4. 회의장, 알뜰매장, 생활정보제공 등 주민편익기능 5. 평생교육, 교양강좌, 청소년교실 등 시민교육기능 6. 내 집앞 청소하기, 불우이웃돕기, 청소년지도 등 지역사회진흥기능 등을 예시하였다. 기초지방자치단체인 군과 시· 구의 하급행정단위인 읍·면·동에 대한 변화의 시도는 여러 단계를 거치면서 전개되었다. 먼저 1998부터 중앙정부는 읍·면·동 사무소를 기능을 개편하여 ‘주민자치센터’를 설치할 계획을 세웠다. 기존의 읍·면·동을 유지하면서 그 기능과 인력을 감축하고, 남는 여유 공간을 주민복지, 문화정보센터로서 기능하도록 하자는 것이다. 도시지역인 동부터 실시하여 점차 농촌지역으로 확대하여 실시할 계획을 세웠다. 1단계로 1999년에서 2,000년까지 동개편을 마무리하고, 2000년부터 2001년까지 농촌지역의 읍·면까지 확대하여 실시할 계획을 발표하였다. 1999년 7월부터 에 도시지역에서 시범실시를 하였고, 2000년 3월에는 도농복합시와 군의 읍·면·동에 시범실시를 하였다. 2000년에는 도시지역에 1단계실시를 하고, 2001년에는 2단계 도농복합시와 군의 읍·면·동에 2단계실시를 하였다. 한국의 주민자치관련의 제도는 주민자치의 본질이라고 할 수 있는 전관할성(공간), 주민주권(사람), 자치관리시스템(정부), 자치권능(법과 세원)의 4가지 요소를 결여한 상태로 자치의 형식만을 취한 것이었기 때문에, 비주민자치라고 할 수 밖에 없다. 즉 비주민자치의 상태에서 행정지원사업으로 주민과 마을의 필요를 충족시키다보니, 주민들은 마을이나 지역의 문제를 스스로 풀어갈 수 있는 역량을 경험하거나 함양하는 공동체자치조차도 어려워지게 되었던 것이다. 결과적으로 공동체자치의 기반을 가지지 못한 상태에서 행정지원사업의 급증은 더욱더 행정의존적이 되지 않을 수 없는 역설이 발생한 것이다. 이것이 현재 한국의 주민자치에 관한 현실이다. 역사적으로 살펴보면, 다음과 같다. 즉, 한국의 주민자치위원회는 1998년의 읍면동 행정기능전환의 부산물로서 생기게 된 것이다. 1998년 IMF로 인하여 국가재정위기에 직면하였고 김대중 정부는 작은 정부로의 개혁을 추진하였다. 그 과정에서 읍면동사무소를 폐지하기로 하고, 여기에 주민자치센터를 설치하기로 한 것이었다(김찬동, 2015:20).