한국 자치경찰제의 역사적 전개 과정과 현행 국가경찰 중심 체제의 한계 및 제도적 개선 필요성 doc_id CNTS-00118874376_1

경찰제도는 한 국가의 역사적·정치적·사회문화적 소산이다. 우리나라에서 자치경찰제에 관한 논의는 1945년 8월 15일 광복 이후 미군정이 실시되고, 엄격한 지방분권적 자치경찰제도를 근간으로 하고 있는 미국식 경찰제도를 도입하려고 한 것에서부터 시작되었다. 미군정은 중앙집권적 국가경찰제가 ‘대중적 지역통제를 받지 않아 억압의 도구로 쉽게 사용될 수 있다’는 역사적 경험에서 전국적 경찰조직의 형성을 거부하였다. 그러나 광복 이후 남한의 극심한 사회혼란을 막고 또 공산주의 세력이 남한으로까지 확대되는 것을 막기 위한 수단으로서 일제시대 조직된 중앙집권적 국가경찰체제를 유지하는 것으로 결론이 났다. 이후, 정권유지의 수단으로서 경찰이 일사불란하게 움직이던 1950년대와 1960년대에는 ‘경찰의 정치적 중립’을 위한 방안으로 자치경찰제가 논의되었다가, 1970년대와 1980년대의 군사정권 하에서는 자치경찰제에 대한 논의자체가 중단되었다. 우리「헌법」 제1조 제1항은 대한민국은 민주공화국이며, 제2항에서는 대한민국의 주권이 국민에게 있음을 규정하고 있다. 국민주권은 국가의 의사결정이 종국적으로 국민에 의해서 이루어진다는 의미와 함께, 국민주권으로부터 나온 권력은 국민을 위한 것이야 한다는 의미도 포함되어 있다. 그간 우리 경찰은 권력 주체인 국민보다는 정치권력을 위해 경찰권을 오남용하여 주권자인 국민을 오히려 탄압한 적이 많았다. 이는 물론 경찰을 이용하여 정권을 유지하려 한 권력자의 잘못도 크겠지만, 국민이 아닌 오로지 정치권력의 눈치만 보게 만드는 현 ‘단일국가경찰’의 제도적 문제에서 기인한 측면이 크다. 단일국가경찰제는 일제 식민지 경찰에 그 뿌리를 두고 있다. 통치도구로서 효율성이 강조된 유럽제국의 국가경찰제를 일제가 받아들여 식민지 수탈과 탄압기구로서 한층 더 왜곡하여 이식해 놓은 것이다. 패전국 일본의 경우, 미군정의 주도하에 경찰체제를 비롯한 모든 전제주의적이고 비민주적인 제도와 정신들에 대한 청산절차를 밟았다. 여기서 잠깐 현행 중앙집권적 국가경찰체제 유지의 발단이 된 1991년의 경찰법 제정 과정으로 거슬러 가보자. 당시 정부로부터 경찰중립화 방안 마련을 위임받은 행정개혁위원회에서는 경찰조직의 개편을 건의하면서 “경찰체제는 국가경찰 일원체제를 유지하되, 시도시사의 소속기관으로 지방 경찰국을 설치하고 지방경찰국의 규모와 직급은 현행 수준을 유지하도록 했으며 자치경찰제의 도입문제는 지방자치제가 정착한 뒤 검토”하도록 건의했다. 그러나 1989. 11. 30. 평화민주당, 통일민주당, 신민주공화당 등 야3당은 단일 경찰법안을 마련하여 국회에 제출했는데, 이 법안은 지방경찰청에 지방경찰위원회를 설치하도록 함으로써 자치경찰제를 지향하고 있었다. 야3당에 의한 단일 경찰법안의 마련은 당시 국회 전체의석 299석 가운데 야3당이 164석을 차지하고 있었다는 점에서, 큰 이변이 없다면 순조로운 경찰법의 제정 및 바람직한 경찰제도의 형성이 현실화된다는 의미였다. 사회가 민주화되고 지방자치제가 실시된 1990년대부터는 ‘지방자치의 완성’ 측면에서 자치경찰제를 도입하기 위한 논의 진행되었는데, 종래 대공, 집회시위 등 시국치안에 중점을 둠으로써 상대적으로 민생치안을 소홀히 해왔던 국가 입장의 치안행정에서 탈피하여 범죄로부터 주민보호 등 지역주민에 적합하다는 의견이 많았으나, 경찰지휘체계의 혼란과 지방정치로부터 악영향 우려 등의 이유로 반대의견에 부딪혀 결실을 보지 못하였다.「참여정부」에서는 ‘정부혁신추진위원회’를 설립하여 자치경찰 시행에 관하여 연구, 추진토록 하였고, 산하 ‘정부혁신분권위원회’는 국가경찰은 범죄와의 싸움, 법질서 확립, 사회안정성 확보 등을 위해 현행대로 유지하여야 하며, 자치경찰은 국가경찰의 조직 및 업무에 영향을 주지 않는 방향으로 신설할 것을 정부안으로 의결하였다. 2006년 7월 1일부터 제주특별자치도 출범에 따라 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 의거 도 수준에서 자치경찰단이 조직, 운영되고 있다. 우리의 제주자치경찰은 프랑스와 스페인의 기초자치단체장이 치안보조인력을 활용하는 모델을 제주도에서 광역단위로 운영하는 방식으로 적용한 것인데 이는 2006년 제주자치경찰단이 태동하던 시대적 배경과 관계가 있다. 국민의 정부 초기 대통령의 의지가 확고하여 경찰청에서 적극적으로 검토하였던 일본형의 자치경찰제도는 당시 지방자치 여건의 미성숙과 자치단체 간 재정 불균형 등의 문제를 이유로 무산되었으며, 참여정부 들어 지방분권에 대한 의지가 여전한 상황에서 자치경찰제도의 시범실시가 불가피 하였다. 그러나 정부와 경찰청에서는 2000년대 초중반 당시까지만 하더라도 지방자치가 불안정하여 지방자치단체에 의지하여 경찰력의 분권화와 문민통제를 기대하기 우려스럽다고 판단하여 결국은 일본형의 분권모형에서 후퇴한 ‘무늬만’자치경찰로 치부되는 프랑스나 스페인식 모형을 고육지책으로 제주에 제시한 것이다. 오랜 논의 끝에 지난 2006년 참여정부에서 마침내 「제주특별자치도 설치 및 국제자 유도시 조성을 위한 특별법」에 의거 제주자치경찰이 도입되었다. 최초로 자치경찰제가 실시되었다는 의미는 있지만, 국가경찰조직과 사무를 그대로 둔 자치경찰을 치안보조기관으로 하여 경찰권 분산효과는 없고, 국가경찰과 지방경찰의 중복적 사무수행으로 인한 재정낭비를 초래하는 ‘무늬만 자치경찰’이라는 비판이 지배적이다. ‘악마는 디테일에 있다.’라는 말이 실감난다. 국가경찰의 조직과 사무에 대한 근본적인 개편이나 변화 없는 자치경찰제는 국민주권 실현이나 지방분권의 완성이라는 제도적 목적을 달성하기 힘들 것으로 보인다. 향후 자치경찰제의 구체적 방안으로 비교법적 관점에서 다음과 같은 점이 고려되어야 할 것으로 보인다. 첫째, 제주방식의 자치경찰제는 경찰청과 시도 지방경찰청은 말 할 것도 없이, 경찰서와 지구대 및 파출소나 치안센터마저도 시·군·구 자치경찰로 전환하는 것을 거부한다. 국립경찰대학 졸업생들이 공무원 임용시험 절차 없이 곧장 전원 경위로 임용되는 특혜를 존속시키려면, 자치경찰 전환은 어떻게든 막아내야 하는 사활적인 이해관계를 가지고 있기 때문 아닌가. 둘째, 현재로서는 이름만 ‘자치’ 경찰이지 경찰로서의 권한을 부여받지 않은 ‘정규경찰이 아닌, 경찰 ‘보조원’제도에 불과하다. 셋째, 기존의 국가경찰을 자치경찰로 전환하는 것을 거부한 채, 한사코 시·군·구 자치경찰을 추가로 ‘새롭게’ 창설하겠다고 한다. 국민혈세의 낭비일 뿐이다. 넷째, 이 방안대로라면 경찰서나 지구대와 치안센터 소속의 10만여 국가경찰이 저지르는 온갖 비리나 문제점들은, 이전과 마찬가지로 자치단체나 지역 주민 혹은 시민은 전혀 손댈 수 없고 오로지 국회나 언론에서만 지적하고 비판할 수 있다. 사실상 자치경찰 역할을 하는데도 국가경찰로 묶어두겠다는 것이나 다름없다.