자치경찰제의 필요성과 지역사회경찰활동의 구현을 위한 민주적 통제 및 지방분권적 운영 방안 doc_id CNTS-00118874376_6

자치경찰에 대한 통제는 시도경찰위원회를 통한 위로부터의 통제뿐만 아니라 아래로부터의 통제와 지역주민에 의한 통제가 필요하다. 주민옴부즈만 제도는 지역주민에 의한 민주적 통제장치이다. 이 장치는 영국의 IPCC(Independent Police Complaints Commission, 독립적 경찰민원조사위원회)를 모델로, 시민들로 구성하여 자치경찰에 의한 경찰권 남용 및 인권침해에 대한 조사를 담당케 할 필요가 있다. 2017년 9월에 경찰개혁위에서 제시한 ‘경찰 인권 감찰 옴부즈맨 및 경찰 인권 감찰위원회’를 활용하는 방안도 있다. 이 위원회에서 국가경찰뿐만 아니라 자치경찰의 경찰권에 대해서도 통제할 수 있도록 하는 방안이다. 이를 통해 시민통제기구의 중복적 설치를 방지할 수 있다. 둘째, 자치경찰은 지역마다 다른 지역주민의 치안수요를 반영하고, 지역별로 다양한 치안환경에 유연하게 대응할 수 있는 자치경찰제이어야 한다. 이는 곧 경찰과 지역주민들의 참여와 협력 하에 다양한 지역적 치안문제를 해결하는 지역사회경찰활동(Community Policing)에 충실할 수 있음을 의미한다. 지역사회경찰활동(Community Policing)은 범죄대응 중심의 전통적 경찰활동을 대체할 패러다임으로 주목받고 있는 경찰활동이다. 이로써 지자체에서 수행하고 있는 주민안전․치안관련 사업들을 자치경찰과 협력하여 추진할 수 있고, 나아가 지자체와 경찰간 예산중복을 피하여 적은 비용으로 민생치안을 강화할 수 있다. 또한 치안활동에 지자체의 인프라와 인적·물적자원을 활용함으로써 종합 예방치안의 구현이 가능하다. 이러한 자치경찰이야말로 지방분권법 제12조 제3항에서 명시한 ‘지방행정과 치안행정의 연계성 확보 및 지역특성에 적합한 치안서비스 제공’이라는 자치경찰제의 목적과 부합한다. 한편, 이러한 성과평가 중 관서평가의 경우, 평가 지표 중 하나인 지역주민의 치안만족도가 20% 비중을 차지하고 있어, 소위 말하는 지역사회 경찰활동(community policing)이 내재화 되어 있다. 물론 지역사회 경찰활동의 근본 철학은 단순히 주민의 만족도를 올리는 것이 아니라, 기관 간 파트너십을 통한 문제의 근원적 해결에 있다. 그러나 이러한 지역사회 경찰활동을 실현하기 위한 방법으로서 자치경찰제가 유일한 수단이라고 보기는 힘든 면이 있다. 한 예로, 최근 국내에서 각광을 받고 있는 셉테드(CPTED) 사업의 경우에는 지자체가 중심이 되어 경찰, 주민, 시민단체, 기업 등이 지역 내 범죄문제 해결을 위해 협업을 진행하고 있다. 현 국가경찰체제 하에서도, 적정한 사업발굴과 동기부여가 이루어진다면 지역사회 경찰활동이 충분히 자리매김할 수 있다. 지방분권(Decentralization)은 중앙집권(Centralization)에 대응하는 용어로, 지역주민과 자치단체의 자기결정ㆍ자기책임의 원칙을 실현하는 것이다. 지방분권에는 두 가지의 형태가 있다. 그 하나는 중앙정부가 국가사무와 권한을 각 지방정부에 위임(委任)하여 그들로 하여금 중앙정부의 감독 아래 수행하도록 하는 ‘행정분권[위임행정]’이고, 다른 하나는 지방자치단체가 그 지방의 모든 행정사무를 고유사무로 인식하고 독자적인 입장에서 부여된 권한을 행사하여 자주적으로 행정을 수행하는 ‘자치분권’이다. 전자는 주로 프랑스 등지에서 발달한 단체자치(團體自治)와 관련이 깊고, 후자는 영미에서 발달한 주민자치(住民自治)에 의한 행정과 관련이 깊다. 대한민국 헌법에서는 지방자치 및 자치사무 대하여 다음과 같이 명시하고 있다 : 제117조 제1항 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.” 현 헌법조문 내에서‘치안기능’이 지방자치단체의 고유 업무로 해석할 수 있을 것인가에 대해서는 견해의 대립이 있다. 사실 국토가 좁다는 논거는 1991년 중앙집권적 행정체제를 지방으로 분산하는 ‘지방자치제’를 도입할 당시에도 제기되었다. 지방자치제 도입에 대해 “국토가 좁은데 그걸 또 쪼개면 국력이 분산되는 것은 아닌가, 중앙집권 하에서는 일사불란하게 처리될 일을 굳이 나눠 중구난방으로 떠들면 돈과 시간 낭비가 아닌가. 겨우 살 만하게 되었는데 새로운 제도의 도입으로 경제가 위축되고 국가재정이 낭비되는 것은 아닌가, 지방의회 의원인 공무원 등이 늘어날 텐데 예산 낭비는 아닌가”등등 곳곳에서 반대의견이 제기되었다. 그러나 지방자치제가 실시된 이후 선심행정, 전시행정, 지방토호세력과의 결탁 등 비판의 여지가 없는 것은 아니지만, 주민을 위한 행정, 지역의 특성을 살린 자율적·창의적 행정역량이 강화되었음은 부인하기 어렵다. 중앙집권적 체제 하에서 지방행정은 중앙정부에서 결정한 정책의 일방적 집행에 그친 측면이 강했다. 왜 자치경찰제를 도입하려는가에 대해서는 무엇보다도 전국이 반나절생활권인 우리나라와 같이 국토가 좁은 나라에서 자치경찰이 굳이 필요한가의 비판적 반문이 제기되고 있다. 우리나라와 같이 좁은 땅덩어리에서 하나의 국가경찰을 쪼개면 경찰력이 분산되어 치안의 효율성이 저하되고 치안력 약화로 인한 치안불안이 초래될 수 있음을 우려하고 있다. 그러나 국토 면적이 좁다고 하여 자치경찰을 하지 말라는 비판은 적절하지 못하다. 예컨대 연방제 국가인 독일의 국토는 남한의 약 3.5배에 불과한데도 독자적 헌법까지 갖춘 16개 지방정부(주)로 분리되어 있다. 자치경찰제를 취하고 있는 나라가 반드시 국토가 넓은 것도 아니다. 이러한 점을 감안하면, 현 시점에서 어떠한 경찰체제를 선택할 것인가는 ‘국민을 위한 경찰’을 만들기 위한 사회적 합의 및 그에 따른 정책결정의 문제이기도 하다. 이와 관련 헌법재판소는 이미 오래 전에 의미있는 결정을 내놓았다. 지방자치는 풀뿌리 민주주의를 말하며 민주주의의 학교라고 일컬어진다. 따라서 자치경찰은 민주주의를 표방하는 국가가 주권자인 국민의 의사를 반영하는 원초적인 경찰제도라고 할 수 있다. 우리나라는 박정희 군사쿠데타 이후 중단되었던 지방자치를 1990년대 다시 부활시켰다. 지금은 시도지사와 시장 군수 구청장은 물론이고, 교육감도 주민직선으로 선출하여, 일반행정과 교육 분야의 지방자치는 그 기본골격은 이룩했다. 그러나 일반행정 교육 경찰의 3대 지방자치 분야 중 유독 경찰만큼은 아직도 국가경찰체 제를 고수하고 있다. 현행 경찰법 역시 “시도지사 소속하에 시도지방경찰청을 둔다”고 규정하여, 경찰도 풀뿌리 민주주의를 위해 자치경찰제 실시를 당연시하고 있다. 그러나 경찰법은 바로 이어서 대통령이 시도지방경찰청장을 임명하도록 규정함으로써, 자치경찰의 도입을 가로막음으로써 곧장 자치경찰 법조항을 사문화시키고 있다. 이는 마치 과거 통일될 때까지 시도지사와 교육감을 대통령이 임명하여 지방자치를 중단시키거나 재정 부족이나 분단이란 상황논리를 내세워 지방자치가 시기상조라는 핑계를 댔던 것에서 한 치도 벗어나지 못하고 있다. 지금도 자치경찰은 분단 상황이기 때문에 혹은 통일 이전 상황에선 시기상조라는 수긍하기 힘든 논리를 버젓이 내세운다.