자치경찰제의 도입 단위(기초 vs 광역)와 운영 모델에 따른 장단점 및 실효성 있는 제도 설계 방안에 대한 논의 doc_id CNTS-00118874376_9

다음으로 시군구 기초단위에서 자치경찰을 도입하되, 자치경찰에게 그 지역의 모든 치안사무를 수행케 하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 이 경우 현재의 국가경찰은 예컨대 전국 252개 경찰서 단위로 쪼개지면서 자치경찰로 전환되는 것이나 다름없다. 경찰의 지방분권 및 지역주민의 치안수요를 반영하는 효과는 크다. 하지만 지나치게 커다란 변화를 초래할 수 있어 자치경찰제 시행에 따른 혼란은 물론이고 광역단위에서의 치안공백이 발생할 우려도 배제키 어렵다. 일본의 사례가 이를 잘 대변해준다. 일본에서는 2차 세계대전 후 1947년 경찰법 제정을 계기로 전국 1,605개의 시정촌에 자치경찰을 설치하고, 자치경찰의 관할구역을 제외한 도도부현의 구역에는 국가경찰을 두었다. 그러나 광역범죄 등에 효과적인 대응 곤란, 조직의 소규모화에 따른 인사적체, 지역 폭력단과의 유착, 그리고 재정부담 등의 문제점이 대두되어, 1954년 자치경찰을 현재의 도도부현경찰로 일원화한 경험이 있다. 이러한 점에서 자치경찰이 그 지역의 모든 치안활동을 담당케 하는 방안이라면 시도의 광역단위에서 도입하는 것이 바람직하다. 서울시 건의안과 유사하다. 이 방안의 경우 국가경찰 소속 지방경찰이 자치경찰로 전환되는 것이므로 자치경찰제 시행에 따른 혼란 및 치안공백을 최소화할 수 있다. 그러나 현 국가경찰조직이 적어도 17개 시도의 자치경찰로 분산되어 사실상 (특히 국가경찰의 입장에서는) 국가경찰이 와해되는 것이어서, 국가경찰이 수용하기를 기대하기 쉽지 않다는 문제가 있다. 종합하자면, 어떠한 자치경찰제인가에 따라 자치경찰제 모델이 다를 수는 있으나, 기초보다는 광역단위에서의 도입이 보다 바람직하다고 평가할 수 있다. 기초단위에서의 자치경찰제는 도입단위가 지나치게 세분화되어 치안불균형을 상쇄하기 곤란하다. 또한 경제학에서 말하는 ‘규모의 경제’와 같은 ‘규모의 치안’효과를 거두기도 어렵다. 이러한 점에서 기초단위의 자치경찰제를 도입하려면 국가경찰을 보조하는 틈새치안을 담당하는 행정경찰 중심의 자치경찰로 가는 것이 바람직하다. 기초단위 자치경찰제를 도입하고 있는 프랑스, 스페인 등의 사례에서 이를 확인할 수 있다. 이러한 개혁위안에 대해 국가경찰을 보완하는데 그치는 정도의 자치경찰, 사무구분의 원칙없이 국가경찰과 자치경찰의 사무를 단순히 숫자로 구분한 안, 국가경찰의 권한을 일괄 자치경찰로 이양하지 않고 복잡한 사무구분, 특히 공동사무의 인정으로 인해 국민의 혼란이 가중될 것이라는 평가 등에 대해서는 아쉬운 면이 없지 않으며, 개혁위안에 담긴 많은 고민들을 재검토해볼 필요성이 있다고 생각됩니다. 자치경찰제는 분권과 자치의 이념을 실현하는 방향으로 설계되어야 하나, 이상적인 자치의 기본단위는 기초지방자치단체임에는 이론의 여지가 없을 것입니다. 이러한 측면에서 현재 제시되고 있는 광역을 기본단위로 하는 모든 자치경찰제안들은 자치와 분권의 이념을 맹목적으로 추구하기보다는 실현가능하고 효율적인 치안활동을 보장할 수 있는 절충적인 안들이라고 할 수 있습니다. 또한 기초지방자치단체가 주체가 되는 경우에 우리가 갖게 되는 우려들이 광역자치단체를 단위로 한다고 해서 완전히 불식된다고 아무도 장담할 수 없을 것입니다. 이러한 관점에서 자치경찰제안들에 대한 면밀한 검토가 필요합니다. 경찰개혁위 권고안은 현재의 국가경찰이 관심을 가지기 어려운 틈새치안을 할 수 있다는 장점이 있다. 또한 국가경찰이 치안의 대부분을 책임지고 있기 때문에 자치경찰은 치안의 부담에서 벗어나 지역사회경찰활동인 community policing을 충실히 구현할 수 있을 것이다. 그러나 다음과 같은 비판을 극복하기 쉽지 않다. 우선, 경찰개혁위의 자치경찰제는 현행 국가경찰을 유지한다는 전제 하에 광역단위에서 자치경찰제를 새로이 도입하는 방안이다. 사실상 제주자치경찰제의 전국 확대를 의미한다. 따라서 현 제주자치경찰과 비교하여 권한과 사무를 확대하더라도 제주자치경찰제가 안고 있는 문제점이 그대로 드러날 가능성이 높다. 물론 제주자치경찰과는 달리 자치경찰에 제한된 범위이기는 하지만 수사권을 부여하기로 함에 따라, 자치경찰의 직무수행을 방해하는 공무집행방해사범에 대해서조차도 아무런 조치를 취하지 못하는 제주자치경찰을 ‘과연 경찰로 볼 수 있나’라는 비판은 극복될 것이다. 그러나 현재 129명의 자치경찰을 두고 있는 제주자치경찰에서처럼 독자적 영역을 구축할 조직과 인력규모가 제한되어 아무리 많은 권한과 사무가 주어져도 이를 처리할 역량이 안된다. ‘광역단위 자치경찰제 도입’이 현 정부의 100대 국정과제에 포함되고 대통령의 공약인 ‘연방제 수준의 지방분권’실현을 위한 강력한 자치분권 5개년 로드맵이 제시된 가운데 경찰개혁위원회, 서울시, 경기도 그리고 학계를 중심으로 바람직한 자치경찰제에 대한 논의가 활발히 진행되고 있다. 그러나 지난 1월 14일 청와대가 발표한 권력기관 개혁방안에 포함된 광역단위자치경찰제에 대한 내용이 경찰개혁위원회 권고안을 기반으로 하고 있다는 것을 확인하고 정부가 그동안 많은 문제가 노출된 제주형의 이원적인 자치경찰제에서 벗어나지 못하는 것 아닌가에 대한 우려가 있었다. 경찰개혁위원회 권고안은 기본적으로 가장 중앙집권화된 경찰구조를 가지고 있는 프랑스와 스페인식 자치경찰모형을 근간으로 마련된 제주도모형을 전국으로 확대하고자 한다는 점에서 경찰력의 지방분권이라는 취지는 무색하다고 읽히기 때문이다. 하지만 문제는 지역주민과 지역수준에서 경찰에 대한 민주적 통제 여부이다. 자치경찰로 전환하면 경찰서비스의 수준이 훨씬 배가될 수 있다. 아니 질적 변화가 가능하기까지 하다. 제주도처럼 국가경찰을 그대로 놔두고 추가로 자치경찰을 ‘도입’하는 방식은 기존 국가경찰을 자치경찰로 ‘전환’하는 방식에 비하여, 경찰도 아닌 경찰보조원으로 전락일 뿐더러 국민혈세가 이중으로 낭비된다는 비판을 면하기 어렵다. 1990년대 이후 시도지사 시도의원 교육감 등을 주민이 직선하면서 지방자치를 부활 확대시켰을 때, 기존의 대통령이 임명하는 관선 시도지사나 관선 교육감을 그대로 놔둔 채, 추가해서 주민들이 시도지사나 교육감을 별도로 더 뽑거나 지방공무원과 교육공무원 조직을 별도 만들었던 것은 아니다. 제주 자치경찰은 바로 그런 옥상옥에 지나지 않는다. 다만, 단계적 시행모델 제2안은 교통 또는 지구대·파출소와 같이 분야별 기능 전체를 자치경찰로 이관하여 일부 기능은 자치경찰, 일부 기능은 국가경찰로 하자는 것이다. 이 방안은 경찰개혁위 권고안보다는 넓은 범위이지만 경찰사무를 인위적으로 구분한다는 점에서 치안현장에서의 혼란 및 종합적 치안대응역량의 약화를 초래한다. 둘째, 단계적 시행모델 제1안은 ‘형식만 자치경찰제’라는 비판의 소지가 다분한데, 이러한 비판을 어떻게 극복할 것인가의 과제가 있다. 이는 특히 시도경찰위원회의 위원 1인에 대한 국가경찰위원회의 추천권, 시도경찰청장에 대한 국가경찰의 인사권, 경정 이상 경찰관을 국가경찰로 하는 것 등은 자치경찰에 대한 국가경찰의 통제장치로 작용할 것이라는 점에서 더욱 그러하다. 또한 계급시스템을 가진 경찰의 특성상 자치경찰도 국가경찰의 영향력에서 자유롭기 어려워서 지역주민의 치안수요를 충분히 반응하기 쉽지 않을 것이다.