자영업의 위기 상황과 변화하는 산업 환경에 대응하기 위한 정부 정책의 역사적 흐름 및 장기적 개선 방향 doc_id CNTS-00118874728_7

독일은 ‘4차 산업혁명’을 ‘4.0’이라는 숫자로 대신하고 있다. 사실 노동력 의존도가 높은 현실의 자영업은 ‘자영업 1.0’이나 잘해야 ‘자영업 2.0’이라 하는 것이 어울릴지도 모른다. 하지만 최근 자영업 1.0에도 ‘배달앱’이 등장하는 등 자영업 3.0도 존재한다. 인터넷 쇼핑몰을 운영하는 가정주부도 자영업 3.0에 속하지 않을까? 우버(Uber)택시 운전자도 이에 해당할 것이다. 4차 산업혁명은 자영업의 모습을 어떻게 바꾸어 나갈지? 플랫폼 경제의 발달은 자영업에도 적지 않은 영향을 미칠 것이다. 아울러 프리랜서(freelance)의 시대를 맞이하게 될지도 모른다. 프리랜서의 시대가 도래한다면, 사업주라는 개념도 노동자라는 개념도 모호해질 수도 있다. 그렇다고 한다면, 정부의 지원은 4차 산업혁명의 시대를 맞이하기에 앞서 자영업이 어떻게 새로운 시대에 적응하고, 이 흐름에 휩쓸려가기보다 파도에 잘 올라탈 수 있을지를 고민하여야 한다. 우리도 ‘자영업 4.0’을 고민하여야 할 시기이다. 이는 빠르면 빠를수록 좋다. “2005년은 자영업자가 노동시장 정책의 대상으로 등장한 원년”(이승렬(2011), 2쪽)이라고 노동리뷰(한국노동연구원) 2011년 10월호 노동포커스에 쓴 적이 있다. 이는 2005년 5월 31일에 중소기업특별위원회가 발표한 ‘영세 자영업자 대책’의 내용을 두고 한 말이었다. 대책의 주요 내용에 영세자영업자를 대상으로 하는 직업능력개발훈련 실시와 자영업자 고용보험제도 도입이 있었기 때문이다. 흔히 적극적 노동시장 정책이라 하면, 직업훈련, 고용서비스, 고용장려금, 창업지원, 직접적 일자리 제공을 들며, 소극적 노동시장 정책으로는 실업급여가 있다. 직업훈련 제공과 고용보험제도 도입이라면, 정부가 적극적․소극적 노동시장 정책을 모두 자영업자에게 실시한다는 것인 만큼 자영업자를 ‘일하는 사람(취업자)’으로서 해석하는 의미를 담았다고 하겠다. 노동시장 정책의 원년이라 할 만한 2005년으로부터 13년이 지난 지금 “자영업의 눈물”, “위기의 자영업”, “벼랑 끝 자영업”, “무너지는 자영업”, “자영업의 비명”, “자영업의 추락”, “폐업 쓰나미” … 이처럼 최근의 신문지면 기사 제목은 참으로 끔찍할 정도이다. 그야말로 이 제목대로라면, 자영업은 ‘활력’을 잃어 죽음에 내몰린 상황이 아닌가 싶다. 전인우․정완수(2014)는 2014년 당시의 자영업 정책이 2005년의 ‘5․31 대책’에 근간을 두고 있다고 한다. 시작은 1999년 소상공인지원센터 설립으로 보고 있다. 5․31 대책에 온누리상품권 도입, 나들가게와 중소프랜차이즈 육성, 문화관광형시장 육성, 협동조합 활성화, 소공인 지원 등이 추가되어 2014년 당시의 자영업 정책이 형성되었다고 한다. 5․31 대책이 그야말로 획기적인 사건이라 할 만한 것은 다름이 아니라 자영업자를 ‘취업자’로 간주하고, 노동시장 정책의 대상에 포함하고자 하였다는 점이다. 이는 영세자영업자를 대상으로 하는 직업능력개발사업 제공과 고용보험제도 마련이다. 전자는 노동시장 정책이자 산업정책이기도 하다. 직업능력개발사업 참여가 영세자영업자에게 생산성을 제고하는 기회가 되기도 하면서 폐업을 고민하고 있는 영세자영업자에게 업종 전환이나 전직을 도모할 수 있는 인적자본의 축적 기회가 되는 것이다. 노동시장 정책이 실업자훈련과 유사한 영세자영업자 직업능력개발과 고용보험제도로 구성됨을 이미 설명하였다. 이는 마치 바로 앞에 언급한 자영업 부문의 입구와 출구에 고용노동부가 서있는 것과 같다. 말하자면, 자영업에 들어가려는 사람과 자영업에서 나오는 사람이 정책의 대상인 것이다. 5․31대책의 기본적인 틀이 바로 이 입구와 출구의 통제였다. 입구는 좁게 그리고 출구는 크게 하려는 정책이라 이해해볼 수 있을 것이다. 입구를 좁게 하려는 정책이 잠재적 자영업자에게 반발을 불러일으킴으로써 이 정책의 효과는 반감되고 말았다. 자엉업 영역 내에 있는 취업자를 대상으로 하는 정책이라면, 주로 직업능력개발사업과 희망리턴 패키지사업일 것이다. 하지만 이 사업에 참여하는 자영업자가 많지 않기에 실제로는 자영업 영역 내에 고용노동부가 들어가기가 어려운 구조이다. 결국 중소벤처기업부의 도움을 받아야만 한다. 외환 위기와 카드대란을 겪으면서 자영업자를 대상으로 하는 정책은 부채, 임대료, 카드수수료, 신용, 직업훈련, 고용보험 등 여러 부처에서 다양한 프로그램으로 제공하고 있다. 최근에도 최저임금 인상이 인건비 부담으로 작용할 우려 속에서 올해와 내년에 최대 7조 원이 넘는 정부의 지원이 이루어지고, 또 이루어질 예정이다. 국민일보 2018년 8월 23일 기사에 따르면, 정부와 여당은 8월 22일 당정협의 회의에서 소상공인과 자영업자에 대한 직접적 재정지원 대책을 발표하고, 이 대책에 카드 수수료 경감 등을 포함하면, ‘7조 원 + α’ 규모의 지원이 될 것이라 밝히고 있다. 이로 볼 때, 자영업자에게 지원이 가능한 정책 프로그램은 대체로 갖추어졌다고 보아야 한다. 다만 세부 계획에서 현실에 적합한 내용으로 개편할 여지는 있을 것이다. 이는 지금까지 수행된 정책 평가로부터 출발하여야 한다. 하지만 아쉽게도 자영업자지원 사업 평가는 한정수(2015)를 제외하면, 그다지 이루어져 있지 않다. 따라서 지금이라도 지원 금액이나 지원 대상의 측면에서 중요도가 높은 순서대로 정책을 평가하고, 세부 프로그램을 조정할 필요가 있다. 이승렬 외(2009)는 자영업자를 대상으로 하는 원스톱 서비스 센터(one-stop service center)의 설치를 제안한 적이 있다. 창업, 경영자금 조달, 컨설팅, 전․폐업, 전직 서비스 등 여러 지원서비스가 자영업자에게 필요함에도 당시에는 이러한 서비스를 종합적으로 제공할 전담 조직이 없었기 때문이다. 현재는 종소벤처기업부 산하의 소상공인시장진흥공단이 어느 정도 이 기능을 맡고 있다고 볼 수 있을 것이다. 다만 이 센터의 핵심은 상담인력이다. 이른바 코디네이터(coordinator)라 하겠다. 창업을 생각하는 잠재적 자영업자, 성장 단계의 자영업자, 사양길에 접어든 자영업자 등 자영업자가 어떠한 상황에 있든 그들에게 적절한 상담을 통하여 현재의 상태를 객관적으로 점검하고, 필요한 경우에는 폐업․전직을 도울 수 있는 지원체계가 상담인력을 통하여 이루어지는 것이다. 이는 상담전문가 개인의 능력도 중요하지만, 지역 자치단체, 고용복지플러스센터, 지역신용보증기금 등과 가지는 협업도 반드시 필요하다. 일종의 집단대응체계의 수립도 수반되어야 할 것이다. 이 글은 현재의 자영업 문제가 어떠한 상태에 놓여있는지를 살펴보았다. 이로부터 확인된 자영업 문제를 해결하는 데는 어떠한 노력이 필요한 것인가를 고민하여 보도록 하자. 다만 여기에서는 단기의 처방은 제시하기 어렵다. 이는 단기적 대책으로는 궁극의 자영업 문제를 없애기는 어렵다고 보기 때문이다. 우리는 장기적 관점에서 해결책을 다루어보기로 한다. 기본적인 방향이라고 한다면, 2005년의 5․31대책에서 수립하였던 정책 기조를 적극적으로 추진하고, 내실화하자는 것이다. 자영업자를 노동자와 달리 실업, 재해 등의 모든 위험을 스스로 부담하는 경제적 주체로만 바라보지 말고, 상당수의 자영업자가 임금노동자와 비슷하거나 이들보다 못한 처지에 있음을 감안하여 정부가 이들의 위험을 분산시켜 주어야 한다는 것이다. 이 글이 제시하는 몇 가지 개선방향은 다음과 같다.