교육의 지방분권 실현을 위한 일괄법안의 주요 쟁점 검토와 교육자치 제도 개선 방안 doc_id CNTS-00118874789_1

한국의 교육자치제는 오랜 역사에도 불구하고 완전한 모습을 갖추고 있지 못하다. 교육자치제의 핵심인 교육위원회와 교육감의 선출방식을 놓고 그간 이런 저런 실험을 거쳐 오늘에 이르고 있지만, 정작 중요한 교육의 지방분권에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 않은 것이 사실이다. 해묵은 과제이지만, 미완의 과제인 것이다. 현 정부는 과거 어느 정부보다도 지방분권을 강력하게 추진하고자 이를 국정과제로 제시한 만큼 차제에 미완의 과제를 해결할 절호의 기회를 가진 셈이다. 지방자치분권과 지방행정체제 개편을 종합적･체계적･계획적으로 추진하기 위하여 기본원칙･추진과제･추진체제 등을 규정함으로써 성숙한 지방자치를 구현하고 지방의 발전과 국가의 경쟁력 향상을 도모하며 궁극적으로는 국민의 삶의 질을 제고하는 것을 목적으로 ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣(법률 제15501호, 이하 ｢지방분권법｣)이 제정되어 있다. 그럼에도 불구하고 문재인 정부의 초･중등교육 권한의 시도교육청 이양이라는 상당히 구체적이고 강력한 공약과 함께, 국정과제로 추진되고 시점에서 황준성 박사 등의 ‘교육의 지방분권 추진에 관한 일괄법안’제정에 관한 발제는 교육의 지방분권 실현에 큰 기대를 갖게 한다. 발제자는 헌법 제31조 제4항에서 규정하고 있는 교육의 자주성과 전문성을 재정리하면서 교육의 지방분권의 원칙을 여섯가지로 제시하였다. 발제자가 제시한 6가지 외에 교육의 전문성을 추가하였으면 한다. 교육은 전문가에 의해 주도되고 관리되어야 한다는 의미이다. 즉 교육은 중앙정부나 시･도교육청의 행정가에 의해 주도되는 것이 아니라 유･초･중등교육의 전문가인 교원에 의해서 주도되고 관리되어야 한다는 점을 강조할 필요가 있다. 왜냐하면 이 논리는 발제자가 제시한 학교자치의 당위성을 담보하는 헌법의 명령과도 일치하기 때문이다. 법은 현실의 반영이기도 하지만 현실의 변화와 발전을 견인하는 역할을 하기도 한다. 앞서 일괄 법안의 세 가지 배경을 정리하였다. 따라서 일괄법안은 법안 내용에도 이러한 배경적 요구를 충족시키는 것이 반영될 필요가 있다. 즉 일괄법안에서 핵심적 내용이 되는 교육의 지방분권은 그 자체가 목적이 아니라 학교교육의 정상화와 바람직한 교육을 위한 조건이다. 일괄법안에서는 이런 문제의식을 제4조 기본이념과 제6조 지방자치단체의 책무, 제12조 사무추진의 원칙에서 ‘학교자치’나 ‘학생의 교육받을 권리’ 등을 명시하는 것으로 담아내고 있다고 보인다. 그러나 이것만으로는 부족하다. ‘학교자치’는 학교자율화나 학교민주주의보다는 보다 명시적이긴하나 어떠한 것도 공교육 목적 달성을 위한 조건이지 그 자체가 목적은 아니다. ‘학생의 교육받을 권리’ 역시 일괄법안이 최종적으로 학생에 수렴되어야 한다는 점을 표현하고 있기는 하나 이미 제정된 학생인권조례조차 폐기되는 교육현실에서 ‘교육받을 학생의 권리’의 범위와 내용에 대해서는 다기한 해석이 가능하며 학생을 학습의 주체로 보기보다 여전히 교육의 대상으로 여기는 보수적 교육관에 의한 학교교육의 왜곡 여지를 열어놓는 것이 될 수 있다. 교육부장관의 권한(소관 사무)에 관해서는 일괄법안 제10조에서 다루고 있다. 그런데 19개나 나열된 부분에 고등교육이 빠졌다. 유･초･중등교육 권한을 시도교육청으로 이양하는 것은 큰 틀에서의 교육 지방분권으로 볼 수 있다는 점에서 굳이 교육부-시도교육청 공동 특별위원회 안처럼 법안 명칭에 유･초･중등교육을 명시할 필요가 없을 수도 있다는 점에는 동의한다. 그러나 교육부장관과 교육감의 책무 구분은 명확하게 할 필요가 있다. 일괄법안 제9조 제1항에서는 ‘교육에 관한 사무는 원칙적으로 교육감의 사무로 하되’라고 명시함으로써 ‘교육’의 중요한 부분인 대학을 포함한 고등교육에 대해서도 교육감의 소관사무로 오해될 여지를 갖는다. 따라서 제9조 1항은 “① 유･초･중등교육에 관한 사무는 원칙적으로 교육감의 사무로 하되, 제10조 제1항 각호에 해당하는 사무는 교육부장관의 사무로 한다.”로 수정할 필요가 있다. 대학법인과 유･초･중등 학교법인은 자율성과 공공성의 규율 강도가 같을 수 없습니다. 대학법인은 대학 자체의 특성 등을 고려할 때 자율성 혹은 자주성이 고양될 필요가 있습니다. 반면에 유･초･중등 학교법인은 오히려 공공성 또는 공적 책무성이 중요한 정책과제로 부각됩니다. 또한 현실적 측면에서도 지방차원의 교육･학예에 관한 정책 대상에 포섭되어야 합니다. 이번 사립학교법 정비(안)은 다수의 법률 조항에서 “관할청”의 개념을 도입하고 대통령령을 조례로 대체하여 권한의 소재를 명확히 한 점에서 긍정적 평가를 할 수 있습니다. 그러나 근본적인 측면에서 대학법인과 유･초･중등 학교법인을 구분하여 규율해야 한다고 봅니다. 대학법인과 유･초･중등 학교법인은 규율의 강도와 내용이 매우 다르며 현실적 요청도 이와 다르지 않습니다. 그 동안 유･초･중등 학교법인은 교육부와 교육청의 지도･감독의 사각지대인 면이 없지 않았습니다. 유･초･중등 학교법인에 대한 규율은 교육감의 주된 권한으로 해야 하며 권한 행사의 통합적 근거를 마련하는 방법은 유･초･중등 사립학교법 제정 또는 대학법인과 분리된 다른 형태의 입법이라고 판단됩니다. 따라서 교육부의 권한을 넘겨받을 시도교육청과 교육감의 권한을 견제할 수 있는 보다 안정적인 제도적 장치가 필요하다. 이는 학교자치가 법제화되어도 여전히 요구되는 제도이기도 하다. 첫째, 전문성을 갖춘 별도의 교육의원제를 부활해야 한다. 지방자치의 기본제도는 지방행정권력과 이를 견제할 주민을 대표하는 지방의회권력이다. 독자적 징세권을 갖지 못한 교육자치는 재정 독립성에 관한 구조적 한계를 안고 있을 뿐 아니라 행정권력에 상응하는 독자적 의회권력을 갖추지 못하고 있다는 점에서도 근본적 한계를 안고 있다. 지방의회에서 교육위원회가 운영되고 있으나 이는 교육의 전문성, 자주성을 규정한 헌법정신에 비추어 지극히 불완전한 제도이며 지방자치의 기본 요건을 충족시키지 못한다는 점에서 제도적 불비라 할 수 있다. 시도교육청과 교육감의 행정권력을 견제할 교육위원회는 ‘전문성을 갖춘’ 독립적 구성이어야 한다. 지방교육자치에 관한 법률 제10조에 명시되어 있던 교육의원제도는 2014년에 일몰되어 폐지된 상태다. 교육부 권한 이양으로 시도교육청과 교육감이 책임져야 할 부분은 커졌는데 의회는 전문성도 없이 일반 위원회와 동일한 방식으로 구성되고 운영되는 현 상태로는 지방교육행정권력을 제대로 제어할 수 없다. 제왕적 교육감이 나올 가능성이 높은 것이다. 둘째, 지방교육자치기관인 시도 교육청에 지방교육위원회를 두어 운영할 필요가 있다. 지방의회의 교육의원들이 지방교육행정권력을 견제하는 역할을 하지만 예산심의를 제외하고는 대부분 사후적 조처인 경우가 많다. 최근 민주주의 확대 흐름은 정책 입안 단계에서부터 해당분야 전문가와 직접 관계자들이 행정에 참여하는 협치가 강화되는 추세다. ‘제왕적 교육감’을 예방하기 위해서는 지방교육자치 차원에서도 안정적인 협치 구조가 형성될 필요가 있다. 일괄법안에서는 사무 추진 원칙을 다루고 있는 제12조 제3항에서 ‘교육감은 소관 사무를 추진할 때, 학생, 교직원, 학부모, 지역사회의 의견을 적극 수렴하여 반영하도록 노력하여야 한다.’고 하여 이러한 문제의식을 반영하고 있다. 그러나 이는 교육감의 노력의지 문제로 해결될 수 없다. 교육감의 노력정도와 의지에 의존하는 것이 아니라 제도로 구조화 되어야 한다. 첫째, 교육부 중심의 수직적 관료행정의 관행이 뿌리 깊어 교육부와 시도교육청간 권한 배분이 단 시일 내에 간단하게 끝날 수 있는 일이 아니라는 점은 충분히 인정할 수 있다. 그러나 그렇다고 해서 위원회를 상설기구화하는 것이 바람직할 지는 이와 별개의 문제다. 교육의 지방분권화 작업이 시간이 꽤 소요될 수 있기는 하지만 지방교육자치와 관련해 교육부와 시도교육청간 권한 배분은 최대한 빠른 시일 안에 그 기본적인 조치가 완수되어야 할 일이다. 따라서 위원회를 상설기구화하기보다 활동기간을 ‘5년, 1회 연장 가능’ 정도로 제한하고 향후 갈등이나 분쟁 소지가 발생할 수 있는 부분은 가급적 법으로 분명하게 규율하여 해결하는 것이 바람직하다. 둘째, 위원회 구성과 관련한 문제다. 구성과 관련한 문제는 추천권과 구성요소로 나누어 검토해야 한다. 먼저 추천권과 관련하여 보면, 일괄법안 제14조 2항에서는 ‘위원회는 교육부장관, 기획재정부장관, 국무조정실장, 교육감협의체 회장을 당연직으로 하고, 그밖에 대통령, 국회의장, 교육감 협의체 각각 3명씩 추천한 위원으로 구성한다.’고 되어 있다. 행정입법은 법규명령과 행정규칙으로 구분합니다. 법규명령은 법률을 보다 상세하게 규율하기 위하여 제정되는 것으로 대외적 구속력을 가지고 있습니다. 법규명령은 법률의 위임 여부에 따라 위임명령과 집행명령이 있으며, 제정 주체에 따라 대통령령과 총리령, 부령이 있습니다. 행정규칙은 행정조직 내부의 사무 처리와 행정 조직의 운영에 관한 사항을 규율하는 것으로 대외적 구속력은 없는 것이 원칙입니다. 그런데 대통령령과 부령 모두가 법규명령인 것은 아닙니다. 법규명령 형식을 가지고 있지만 그 내용은 행정규칙인 것도 있습니다. 법규성 여부는 그 내용을 살펴보아야 합니다. 단순히 외부적인 수권 형태와 규율방식만으로 법규명령으로 볼 수 없는 경우가 있습니다. 이번 정비(안)을 보면 대다수의 대통령령을 조례로 대체하였으며 교육규칙으로 대체한 것은 6개 조항뿐입니다. 앞서 언급하였듯이 대통령령 모두가 법규성을 가지고 있는 것이 아닙니다. 예를 들면 학교운영위원의 연수 등에 필요한 사항, 특수교육대상자의 배치 등에 관한 사항, 개별화교육계획의 수립･실시 등에 관하여 필요한 사항, 순회교육의 운영에 관한 사항 등은 행정규칙에 가깝다고 판단됩니다.