한국 사회서비스의 양적 성장 이면에 나타난 전달체계의 비효율성, 서비스 질 저하 및 유사중복 문제와 그 해결을 위한 정책적 딜레마 doc_id CNTS-00118874965_1

한국 사회서비스는 지난 10년 동안 급속한 발전과 성장을 이루었다. 2000년대에 접어들면서 생애주기의 변화 및 저출산 고령화와 같은 인구구조에 대응하기 위해 보편적 사회서비스 프로그램들이 도입되었으며, 개인의 복지욕구가 세분화되면서 개별적 욕구를 반영한 다양한 사회서비스가 발달하고 있다. 사회서비스는 노무현 시기부터 본격적 발전이 시작되었으며, 박근혜 정부 시기에 들어와서는 ‘맞춤형 고용-복지’가 핵심국정목표로 자리 잡게 되었다. 이에 따라 정부는 생애주기 변화와 다변화되는 사회적 위험에 대해 적극적으로 대처할 것을 본격적으로 선언하게 된다. 실제로 최근 우리나라에서는 사회서비스 ‘백화점’이라고 할 만큼 다양한 종류의 사회서비스가 도입되어왔다. 영유아, 노인, 장애인을 대상으로 한 보육료 지원사업, 노인장기요양보험, 장애인활동지원사업 등의 보편사업들이 실시되었고, 이외에도 청소년, 여성들을 대상으로 한 기타 여러 사업들이 만들어지면서 2015년에는 맞춤형 사회서비스와 관련된 중앙정부사업이 약 360개가 존재하였던 것으로 보고되고 있다. 하지만, 수요자 중심적 맞춤형 서비스의 발달이 실제로 수요자의 욕구에 맞춘 양질의 서비스를 공급하고 있는지에 대해서는 상당한 의문점이 제기되고 있다. 먼저, 기존 연구들은 사회서비스의 양적팽창에 비해서 실질적인 국민들의 체감도와 정책효과성이 낮다고 비판하고 있다(예로 문종열, 김기현 2014). 이러한 문제점의 원인으로는 민간전달체계에 대한 의존, 전달체계의 난맥상이나 정부가 충분한 규제나 평가의 부재가 지적되고 있으며, 서비스 제공과정에서 만연한 불법 및 부당행위 등의 문제점이 꾸준히 제기되어 왔다(국민건강관리공단 2015; 입법조사처 2009). 또한 다양한 욕구에 대응하기 위해 만들어진 많은 중앙단위의 사업들이 전달체계의 분절성과 모순을 심화시키고 있다는 지적 역시 설득력을 얻고 있다. 사업이 늘어날수록 일선공무원의 사업관리부담은 과중되고, 이는 다시 서비스의 질 저하로 이어진다는 것이다(이만우, 김영수, 2013; 강혜규 외 2015). 또한, 최근까지의 우리나라 사회서비스의 흐름은 최소한 슬로건 상으로는 ‘수요자 중심적(user-centered)’ 가치가 핵심으로 제시되고 있지만, 실제 ‘수요자 중심성’이라는 가치는 바우처라는 매우 지엽적 영역에 고착되어 있는 경우가 대부분이다(강혜규 외 2010). 즉, 기존에 제공되던 서비스를 이용자가 바우처 제도라는 테두리 안에서 활용하는 정도의 변화일 뿐, 선택의 폭에 있어서 이전 공급자 중심적 서비스체계에 비해 얼마나 유의미한 변화가 있는지는 의문스럽다. 즉, 서비스 프로그램에 대한 선택이나 제공방식과 시간에 대한 구체적인 선택이 이루어지지 못하는 상황에서 질적으로 큰 차이를 보이고 있지 않는 민간서비스업체들 사이의 선택이 과연 ‘수요자가 선택을 통해 자신의 욕구를 충족시키는’ 형태의 변화인지에 대해서는 재고해 볼 필요가 있다. 이러한 두 가지 발전과 사회현상을 통해서 정부의 복지에 대한 책임이 증가하고 관련된 정책들은 국민의 삶의 질 향상에 상당한 기여를 해왔다. 하지만, 지금까지의 사회서비스가 ‘최선’ 혹은 ‘차선’ 수준에서 운영되고 있는지 혹은 사각지대가 어느 정도 잘 관리되고 있는지에 대해서는 여전히 의문이 존재한다. 지난 이명박 정부와 박근혜 정부는 중앙 및 지방자치단체(이하 지자체)의 복지사업에 있어서 비효율성이나 사회서비스 발전의 이면에 존재하는 전달체계 난맥상 등을 핵심적 문제로 지적하였다. 반면, 사회 및 학계에서는 급여 충분성이 부족한 점과 함께 공공의 책임은 도외시한 채 시장과 민간영리 부문을 중심으로 재편된 전달체계, 정부의 관리능력 부족, 맞춤형서비스의 부재, 그리고 이러한 요인들로 인한 낮은 질적 수준 등을 문제점으로 지적하여 왔다. 이러한 문제점들은 결국 사회보장위원회와 같은 중앙 콘트롤 타워의 강화, 평가체계의 강화, 전자정부 시스템의 강화 등으로 이어졌다. 이러한 문제점에 대해서 정부나 학자들은 다양한 대안을 제시하고 있다. 우선, 정부에서 제시한 대안은 ‘유사중복’ 사업의 정리이다. 유사중복이란 협의적 차원에서 “복지사업의 수행주체인 부처 간, 또는 동일한 부처의 부서 간 유사한 정책의 집행으로 인하여 사업의 대상과 욕구가 상호 중첩되어 전체 복지사업을 기준으로 볼 때 효율성이 저하되는 현상”을 일컫는다(이만우, 김영수, 2013, 최영준 외 2014:262). 또는 동일한 개인이나 집단이 같은 혹은 유사한 급여나 서비스를 동시에 받는 경우를 유사중복이라고 정의하기도 한다(유승현, 이혜승 2012). 유사중복의 문제가 주요 국정이슈로 주목을 받게 된 배경에는 2000년대에 들어서 중앙의 각 부처나 지방정부에서 저출산·고령화 문제에 대응하기 위해 중소규모의 현금급여나 사회서비스를 체계적인 청사진(blueprint)없이 도입했던 상황이 존재한다. 이러한 문제점은 노무현 정부 시절부터 전달체계에 대한 정비를 통해서, 그리고 이명박 정부 때는 ‘중복과 누락’이라는 논의를 통해 지속되어져 왔다. 박근혜 정부에서는 ‘유사중복’ 사업의 정리를 통한 서비스 전달체계의 효율화를 국정과제로 제시한 바 있다. Gilbert & Terrel(2012)에서도 유사중복이 반드시 부정적인 것만은 아니며, 경우에 따라 전달체계의 ‘의도적 중복’이 주요한 전략으로 사용될 수 있음을 언급하고 있다. 특수한 욕구를 가진 대상들, 예컨대 가정폭력피해자, 이주민 등을 위해 기존에 동일한 서비스 전달체계가 존재한다 하더라도 이러한 소외집단의 접근성을 감안하여 별도의 프로그램을 만들어 중복적으로 배치할 수 있다는 것이다. 이러한 측면에서 ‘유사중복’을 줄이고 효율적인 사회서비스를 구축하려는 정책의도는 오히려 맞춤형 사회서비스의 정책의도와 상충되는 딜레마적 상황에 처하게 된다. 앞서 제시한 바와 같이 생애주기에 맞는 사회서비스 및 복지를 제공하기 위해서는 ‘다품종 소량생산’이 필수적이다. 다시 말해서 다양한 인구집단에 맞는 특정한 서비스를 발전시킬 필요가 있으며, 이 과정에서 중앙에서 다양한 욕구를 대처하기 위해서는 각 부처별로 새로운 프로그램들을 만들어내게 된다. 하지만, 특정 욕구가 모든 지역에 보편적으로 존재하는 것은 아니기 때문에 작은 프로그램이지만 전국적으로 실행되게 될 경우 비효율성은 높아질 수 있다. 다음으로, 단순히 민간영역이 서비스를 공급하고 있어서 혹은 전달과정에 대한 규제와 규정이 부족해서 서비스의 질이 낮은 것인지에 대해서도 재고해 볼 필요가 있다. 현재의 사회서비스 체계에서 비영리 혹은 영리부문은 공공부문의 역할을 대행하는 성격을 가지고 있으며, 서비스 공급과정에서의 재량은 거의 없는 상황이다. 대부분의 사회서비스 사업에서 중앙정부는 무엇을 제공할지, 얼마를 받을지, 누구에게 제공할지 등에 대한 상세한 지침을 제시하고 있다. 장기요양시설이나 어린이집의 경우 너무 많은 평가가 있어서 일을 하기 어렵다는 불평을 쉽게 들을 수 있으며, 이제 CCTV를 모든 어린이집에 설치하는 의무화가 시행되기에 이르렀다. 문제점이 이렇다면, 중앙에서 또 다른 조직이나 기관, 그리고 추가적인 규제와 평가를 통해 서비스의 질적 개선을 이루고자 하는 노력은 ‘옥상옥’이 될 수 있다.