프랑스의 전문성 원칙에 기반한 교육 권한 배분 사례를 통해 본 교육자치와 지방자치의 협업 및 지방 분권의 방향성 doc_id CNTS-00118875146_3

이미 설명한 것처럼 위와 같은 지방교육행정기관은 국가교육부와 고등교육연구부를 중심으로 한 중앙부처와 함께 교사 채용, 공급, 연수 등의 교사 관리, 학생 입학, 퇴학, 전학 등의 학생 관리, 교육과정, 교수방법, 학교평가 등의 업무를 담당하고, 꼬뮨(communes), 도(départements), 광역지방(régions) 지방자치단체는 교육재정, 교육기관의 설치 및 시설 관리 등을 담당한다. 가장 기초적인 자치단체인 꼬뮨은 유･초등학교의 신설을 위한 위치 선정, 건축, 학교시설 관리, 유지, 보수, 학생재정지원을 위한 학교기금 설치(caisse des écoles)을 담당한다. 물론 이러한 사항에 대한 의사결정은 꾜뮨의회(conseil municipal)가 하고, 이를 집행하는 것은 꼬뮨장(maire)이 한다. 한편, 데파르망은 중학교의 신설을 위한 위치 선정, 건축, 학교시설 관리, 유지, 보수, 공립중학교의 학군 설정을 담당한다. 물론 이러한 사항에 대한 의사결정은 도의회(conseil général)가 하고, 이를 집행하는 것은 도지사(Le Préfet de départment)가 한다. 셋째, 지방자치단체와는 별도의 지방교육행정기관이 존재한다. 우선 레지옹 단위에서는 아카데미(académie)와 학구(rectorat)가 존재한다. 그리고 데파르망 단위에서는 아카데미국(la direction académique)가 존재한다. 레지옹 단위의 아카데미(académie)에는 대통령이 임명하는 교육감(recteur)이 장이고, 아카데미국(la direction académique)에는 장관이 추천하고 대통령이 임명하는 아카데미국장(directeur d'académie)이 장이다. 지방교육행정기관은 국가교육부, 고등교육연구부와 함께 교사 채용, 공급, 연수 등의 교사 관리, 학생 입학, 퇴학, 전학 등의 학생 관리, 교육과정, 교수방법, 학교평가 등의 업무를 담당하고, 일반 지방행정기관인 꼬뮨(communes), 도(départements), 광역지방(régions) 지방자치단체는 교육재정, 교육기관의 설치 및 시설 관리 등을 담당한다. 그리고 「꼬뮨, 데파르트망, 레지옹과 국가 간의 권한의 배분에 관한 1983년 1월 7일 83-8호 법률」은 전문성의 원칙(la spécialité)에 입각한 권한 배분 방식을 채택하였다고 이해되고 있다. 전문성의 원칙에 입각한 권한 배분 방식이란 각 지방자치단체의 특성을 고려하여 그 기능을 가장 잘 수행할 수 있는 지방자치단체에 특정 권한을 부여하는 방식이다. 예를 들어, 위에서 살펴본 1983년 7월 22일 법률 제13조는 “꼬뮨의회(Le conseil municipal)는 국가의 대표자의 의견을 따라 초등학교, 유치원의 설립과 운영을 의결한다”고 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 과거 데파르망이나 레지옹이 행사할 수 있었던 초등학교, 유치원의 설립과 운영에 관한 권한은 사라지고 이제 그 권한은 꼬뮨의 전속적 권한에 속하게 된다. 따라서 이를 권한블럭(le bloc de compétence)을 설정하였다고 표현한다. 이미 살펴본 것처럼 프랑스에서 국가와 지방자치단체, 지방자치단체간 권한 배분을 위한 방식은 열거 방식, 권한에 관한 일반조항 방식, 전문성의 원칙에 입각한 권한 배분 방식, 보충성의 원칙으로 변화하여 왔다. 그리고 프랑스판 일괄이양법으로 국내에 소개된 「꼬뮨, 데파르망, 레지옹과 국가 간의 권한의 배분에 관한 1983년 1월 7일 83-8호 법률」, 「꼬뮨, 데파르트망, 레지옹과 국가 간의 권한의 배분에 관한 1983년 1월 7일 법률을 보충하는 개정된 1983년 7월 22일의 83-663호 법률」과 이를 집행하기 위하여 제정된 「교육분야에서의 권한이양의 발효에 관한 1985년 3월 20일 85-348호 데크레」는 이 중 전문성의 원칙에 입각한 권한 배분 방식을 채택하였다고 판단할 수 있다. 프랑스에서는 이 방식이 다른 지방자치단체가 자기 고유의 이익과 관련된 업무를 스스로 처리할 수 있는 권한이 있다는 지방자치단체의 자유로운 행정 원칙에 위배되고 그 결과 다른 지방자치단체의 권한을 침해한다는 비판이 있다. 그러나 교육감이 지방교육행정 집행에 관하여 전속적 권한이 있는 우리나라의 경우 이와 같은 비판은 고려할 필요가 없다. 넷째, 「꼬뮨, 데파르망, 레지옹과 국가 간의 권한의 배분에 관한 1983년 1월 7일 83-8호 법률」, 「꼬뮨, 데파르트망, 레지옹과 국가 간의 권한의 배분에 관한 1983년 1월 7일 법률을 보충하는 개정된 1983년 7월 22일의 83-663호 법률」과 이를 집행하기 위하여 제정된 「교육분야에서의 권한 이양의 발효에 관한 1985년 3월 20일 85-348호 데크레」는 전문성의 원칙에 입각한 권한 배분 방식을 채택하였다. 프랑스에서는 이 방식이 다른 지방자치단체가 자기 고유의 이익과 관련된 업무를 스스로 처리할 수 있는 권한이 있다는 지방자치단체의 자유로운 행정 원칙에 위배되고 그 결과 다른 지방자치단체의 권한을 침해한다는 비판이 있다. 그러나 교육감이 지방교육행정 집행에 관하여 전속적 권한이 있는 우리나라의 경우 이와 같은 비판은 고려할 필요가 없다. 그러므로 이 법에서 채택하고 있는 전문성의 원칙에 입각한 권한 배분 방식은 교육영역에서 지방 분권 촉진을 위한 일 괄이양법이 국가와 지방자치단체의 권한 배분을 할 때 채택할 수 있는 하나의 방법이 될 수 있다. 그러나 그것이 유일한 방법은 아니다. 헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성･전문성･정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 규정하고 있고, 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정함으로써 제도보장으로서의 교육자치와 지방자치를 규정하고 있다. 지방교육자치는 교육자치라는 영역적 자치와 지방자치라는 지역적 자치가 결합한 형태로서, 교육자치를 지방교육의 특수성을 살리기 위해 지방자치단체의 수준에서 행하는 것을 말한다고 할 것이다. 지방교육자치의 기본원리로는 주민참여의 원리, 지방분권의 원리, 일반 행정으로부터의 독립, 전문적 관리의 원칙 등을 드는 것이 보통이다(헌재 2002.3.28. 2000 헌마283･778(병합)). 우리나라는 세계적으로 드물게 일반자치와 교육자치가 분리되어 있다. 따라서 완전한 교육자치의 내용은 지방 자치 단위에서 분리되어 있는 일반 자치와 교육자치가 어떻게 협업구조를 갖추어 서로 조화를 이룰 수 있는가 하는 과제를 안고 있다. 교육의 지방 분권 추진이라고 할 때에는 단순히 교육부로 통칭되는 중앙 권한의 시도교육청 이양의 정도가 아니라 교육청-지방자치단체와의 협업구조에 대한 논의와 체계가 마련되어야 할 것이다. 자치 분권위원회의 사무와 교육분권 사업의 내용 속에 교육자치를 위한 협력과 협업의 내용이 모두 담겨야 바람직하지 않을까 생각한다. 예를 들면, 평생교육, 도서관을 비롯한 문화사업 등 많은 부분이 아동 청소년을 위한 사업이고, 자치단체 사업의 많은 재원이 아동청소년을 위한 사업으로 쓰이고 있다. 아동, 청소년은 초중등 교육의 대상임과 동시에 지방자치단체로서는 주민이기 때문이다.