최저임금 제도의 주요 쟁점인 산입범위, 구분적용, 준수율 제고 문제와 그에 따른 개선 방향 및 정책적 과제 doc_id CNTS-00118875505_1

2020년 최저임금 1만원 공약으로 시작한 문재인 정부가 내년 최저임금을 시급 기준으로 전년 대비 16.4% 인상한 7530원으로 확정 고시했다. 새 정부 경제철학의 핵심인 임금 주도 성장을 위한 기초로서 임금격차 완화와 소득분배 개선 및 노동생산성 향상 등을 위한 계기가 될 것이라 환영하는 편이 있는 반면, 노동력 수요 위축, 영세자영업의 줄도산 등에 따른 고용감소를 걱정하는 이들도 적지 않다. 이러한 우려를 고려해 정부는 일자리 안정자금 2조 9707억원을 편성, 내년 1년간 최저임금 사업장을 지원하기로 했다. 최저임금은 국가가 노사 간 임금결정 과정에 개입해 최저수준을 정하고, 사용자에게 그 이상의 임금을 지급하도록 강제하는 제도다. 노동시장에 미치는 비용과 효과를 두고 논란은 있으나 사회안전망이 취약한 우리나라에서 저임금 근로자를 보호하기 위한 대표 제도라는 점에 이견이 없다. 하지만 매년 반복되는 임금 결정기준 논란과 임금수준을 둘러싼 노사 간 줄다리기는 적지 않은 사회적 비용이며, 적용을 강제하고 회피를 감시하기 위한 행정 비용도 만만치 않다. 최저임금 제도와 관련한 주요 다툼의 쟁점은 복잡한 임금 항목 가운데 어떤 것을 최저임금에 포함할 것인가(산입범위), 업종과 연령, 지역을 구분해 최저임금 수준을 달리 적용하는 것이 합리적인가(분리적용), 법적 최저요건임에도 이를 지급하지 못하는 사업장을 어떻게 관리할 것인가(준수율 제고) 등이다. 이 가운데 산입범위 문제는 가장 복잡하고 첨예한 쟁점이다. 기업은 실질 임금총액이 최저임금을 초과하는데 최저임금 구성에 포함되는 임금항목이 협소해 법을 지키기 어렵다고 하소연한다. 반면 근로자는 1개월 지급주기를 초과하는 정기상여금이나 복리후생비까지 최저임금에 포함하면 임금 인상의 효과가 상쇄될 뿐 아니라 경우에 따라 실질임금 하락을 초래할 수 있다고 우려한다. 이러한 논란의 이면에는 우리 기업 특유의 임금구조가 있다. 우리나라의 최저임금 산입범위를 살펴보기 위해서는 최저임금법의 입법취지에 대한 연혁적인 검토가 필요하다. 현행 우리나라의 최저임금법은 1959년에 제정된 일본의 최저임금법을 모델로 해서 만들어졌기 때문에 내용적으로 매우 비슷한 특징을 나타내고 있다. 우리나라의 최저임금법(제6조 제4항 및 시행규칙 제2조)은 일본의 최저임금법(제4조)과 마찬가지로, 최저임금의 산입 범위와 관련하여 ‘매월 정기적으로 지급되는 임금’을 그 기준으로 하며, 1개월을 초과하여 지급하는 각종 수당이나 임시로 지급되는 수당, 소정근로 이외의 노동에 대한 임금 등은 제외하고 있는 것이 특징이다. 이러한 특징은 최저임금 산정의 기초가 되는 통상임금 규정에서도 발견된다, 예를 들어 우리나라의 종전의 통상임금산정지침(2012 개정 고용노동부예규 제47호)은 일본의 노동기준법(제37조 제5항) 및 노동기준법시행규칙(제21조)와 마찬가지로 통상임금산정에 있어서 ‘소정 근로시간’에 대해 ‘1임금 산정기간’에 지급하기로 한 고정급을 기준으로 하며, 1개월을 초과하여 지급하는 수당(가족수당 등)이나 임시로 지급되는 수당이나 가산임금은 산입범위에서 제외하고 있다. 위에서 본 바와 같이 우리나라의 최저임금 산입범위를 보면 일본과 마찬가지로 ‘매월 정기적으로 지급되는 임금’을 그 기준으로 하며, 1개월을 초과하여 지급하는 각종 수당이나 임시로 지급되는 수당, 소정근로 이외의 노동에 대한 임금 등은 제외하고 있으며, 이러한 기준은 통상임금의 산정기준과도 그 궤를 같이 하고 있음을 알 수 있다. 이 점에서 최저임금법은 헌법 제32조 제1항, 통상임금은 동조 제3항에 기초하므로 양자는 헌법적 기초가 다르므로 통상임금과 최저임금 산입 범위를 입법적 방식으로 일치시킬 필요가 없다는 주장은 입법의 연혁에 비추어 설득력이 부족하다. 한편, 우리나라에서는 2013.12.18. 대법원 전합판결을 계기로 통상임금의 산입범위를 ‘1임금 지급기(1개월)를 초과하는 경우’에도 ‘정기성·일률성·고정성’이 있다면 통상임금에 포함시키도록 변경한 경위가 있다(2014. 1. 23 통상임금 노사지도 지침 참조). 따라서 정기상여금을 비롯하여 근속수당, 가족수당 등도 통상임금에 포함되게 되었다. 최저임금 산입범위 논란은 이렇듯 복잡한 임금체계의 산물이며, 따라서 궁극적 해법은 임금구조를 단순화하고 기본급 비중을 확대하는 것이다. 이를 위한 단계적 조치로 정기상여금과 복리후생적 임금(식대 등)을 최저임금에 포함하는 것은 불가피하며 궁극적으로 이들은 기본급으로 수렴해야 한다. 결과적으로는 통상임금과 최저임금에 산입되는 임금항목이 일치되는 것이며 임금구성이 단순화되는 셈이다. 노동계 입장에서 한두 해 조정 비용을 지불할 수 있으나 궁극적으로는 불리할 것이 없는 선택이다. 게다가 경기 변화가 심해 예측이 불가능한 시장조건 아래서 변동성 수당을 다수 포함한 임금체계는 노동자에게 유리하지 않다. 연령, 업종 및 지역별 최저임금을 구분 설정하는 문제도 논란이 많다. 연령과 업종별 최저임금 구분은 규범적·실질적 차원 모두에서 그 근거를 구성하기 어렵다. 연령의 경우 동일노동 차별의 이슈를 해소하기 어려우며, 업종 또한 지불능력 차이판단, 업종의 경계설정 등이 쉽지 않은 쟁점이다. 최저임금 구분적용 해외사례를 살펴보면 고용노동부가 조사한 37개국가 가운데 단일 최저임금제도를 채택하고 있는 국가가 17개로 절반 가까이 된다. 업종별, 지역별, 연령별 등 한 가지 이상에서 최저임금 구분 적용을 채택한 국가는 20개 국가였다. 업종별 구분 적용 국가는 일본 호주 캐나다 그리스 스페인 남아공 등 9개 국가였다. 지역별로 차등 적용하는 나라는 이 보다 적은 6개국으로 미국, 일본, 중국 말레이시아 등이었다. 연령별 차등적용 국가는 미국 영국 프랑스네덜란드 벨기에 호주 칠레 이스라엘 등 10개 국가였고 OECD 회원국이 많이 포함됐다. 일본은 업종별+지역별로 구분 적용하고 있고, 미국이 지역별+연령별 구분 적용, 캐나다와 호주는 업종별+연령별 차등 적용 등 크게 2개 이상의 방식으로 차등 적용을 택하고 있다. 하지만 최저임금의 지역별 구분 적용은 적극적으로 고민해 볼 문제다. 무엇보다 지역으로의 산업 유치와 노동시장 활성화를 위한 중요한 제도적 기반이 될 수 있다는 점에서 의의가 있다. 제도 도입을 위한 근거 마련과 방법 설계 그리고 기반을 조성하는 일 또한 상대적으로 용이하다. 지역별 정책임금의 구분 적용은 12개 광역, 79개 기초자치단체가 조례로 정해 도입한 ‘생활임금’을 통해 이미 실험되고 있기 때문이다. 아울러 문재인 정부가 지역일자리 창출 전략으로 중요하게 고려해 온 소위 ‘광주형 일자리’ 모델이 지역내 일자리와 임금의 교환을 핵심으로 하고 있다는 점에서 정책적 연계의 가능성도 크다. 최저임금 미적용 사업장을 관리하는 일도 시급하다. 전체 근로자 가운데 최저임금보다 낮은 임금을 받는 근로자 비율을 ‘최저임금 미만율’이라 할 때 우리나라의 미만율은 지난해 8월 기준 13.6%, 근로자 수로는 약 266만 명이다. 지난해 최저임금 수혜 근로자가 342만 명 가량이니 혜택을 받는 사람과 거의 맞먹는 사람들이 최저임금을 받지 못하고 있는 셈이다. 통계적 논란은 있으나 최저임금법 위반 사업장이 다수 존재한다는 사실은 부인하기 어렵다. 우리나라의 경우 최저임금의 적용을 받지 못하는 미준수율이 약 14%에 이를 정도로 높은 편이다. 이 중에는 고의적으로 준수하지 않는 경우도 있겠지만 대다수는 재정능력의 부족이 원인일 것이다. 특히 우리나라는 영세한 소상공인과 자영업이 많고 최저임금을 받지 못하는 근로자들이 여기에 집중되어 있는 만큼, 최저임금 결정에서 사업주의 임금 지불 능력도 고려할 필요가 있다. 아울러 최저임금 미준수자에 대해서는 형사처벌을 통한 시정보다 부가금 제도를 도입, 홍보 및 교육의 강화, 최저임금의 적용제외 대상을 감액대상으로 하는 등 완화의 여지가 없는지 검토할 필요가 있다. 아울러 예방적 차원에서 근로계약서 작성시 최저임금액 준수를 명시하는 소위 ‘표준계약서’를 이용하게 함으로써 최저임금의 준수의무를 환기시키는 제안도 유의미하다고 생각된다. 이와 같이 미만율이 높아진 데에는 여러 원인이 있다. 가파른 임금인상이 초래한 불가피한 결과라는 주장도 있으나 최저임금이 가장 적게 올랐던(2.8%) 이명박 정권시절(2010년)에도 미만율이 11.5%에 달했던 점을 고려하면 임금수준과 미만율 사이에 인과성을 단정하기 어렵다. 오히려 높은 미만율은 느슨한 제도적 감시와 처벌 부재에 기인한다. 지난해 고용노동부 근로감독 결과 최저임금 위반 건수 2058건 가운데 사법처리 된 업체는 17개소에 불과하다. 98.9%가 시정조치로 종료됐으니 기업의 입장에서야 ‘걸리면 시정하기’ 전략이 최선인 셈이다. 미만율을 낮추기 위해서는 무엇보다 최저임금 회피에 따르는 처벌비용을 높여야 한다. 근로감독을 확대해 실태를 교정하는 일과 더불어 제도를 정비해 감시효과를 강화하는 일도 중요하다. 생계수단으로서 임금의 긴요성을 고려할 때 국가가 근로자에게 최저임금 부족분을 우선 지급하고 채무 사업장에 구상권을 행사하는 방법을 적극적으로 고민해야 한다. 또한 근로계약서상 임금 부칙에 ‘임금은 최저임금액 이상으로 정한다’고 명시함으로써 제도 이행을 약정하도록 하는 것도 중요한 수단이 될 수 있다.