한국 지역발전정책의 패러다임 변화와 지역혁신체계 기반의 지역산업정책 추진 과정 및 체계 doc_id CNTS-00118875568_1

지역전략산업을 육성하는 지역산업정책의 시작은 90년대 말 외환위기로 촉발된 국가경제, 지역경제의 회복을 위한 정책적 대응에서 비롯되었다. 국가 주도의 산업정책에 대한 반향, 지역경쟁력이 국가경쟁력 향상에 중요하다는 정책철학의 대두를 바탕으로, 지역경제 회생 및 활성화를 위한 내생적 발전전략이 강조되었고, 지역 성장전략에 입각한 분권적 상향식 산업정책이 추진되기 시작했다. 이러한 배경 때문에, 우리나라 지역산업정책의 본격적인 시작을 지칭할 때, 1999년 대구의 섬유산업, 2000년 부산의 신발산업, 경남의 기계산업, 광주의 광(光)산업의 육성을 지원하는 정책사업인 4개 시 도 지역전략산업진흥사업이 필두에 있게 된다. 4개 시 도 지역전략산업진흥사업의 추진이 지역산업정책의 대표모델로 관심이 집중되면서 지역의 균형발전 차원에서 비수도권 9개 시 도에 대한 사업이 계획되었고, 국민의 정부 말미에는 총 13개 시 도에 대한 지역산업정책의 기본 틀이 정착하게 되었다. 한국의 지역발전정책은 국민의 정부를 기점으로 전환기를 경험했다. 이전의 지역발전정책은 사실상 국가정책을 실현하는 무대로서 작동했을 뿐, 지역 자체가 중요시된 것은 아니었다. 때문에 지역 간 격차의 심화가 항상 문제시 되었고, 수도권과 비수도권의 이분적 구도가 정책에서 중요한 이슈로 항상 회자되었지만, 대체로 낙후지역의 개발이란 관점에서 접근되었다. 그러나 1990년대부터 지역의 중요성이 강조되는 정책기조가 확산되기 시작했고, 참여정부에 이르러서는 지역균형발전을 목표로 지역혁신체계, 내생적 지역산업 발전정책에 기반한 지역정책이 명시적으로 본격화되기 시작했다. 이 시기에는 국가균형발전특별법이 제정되고 지역혁신을 위한 5개년 계획의 수립과 별도 재원(회계)이 마련되는 등 지역의 혁신역량 구축을 위한 지역발전정책이 확대되었다. 특히 국가균형발전특별법에는 ‘지역혁신’과 ‘지역혁신체계’를 명시적으로 정의함으로써, 정책 측면에서 지역혁신체계를 본격적으로 도입하고 제도화하는 근거가 마련되었다. 경제성장 일변도의 국가성장전략 전개로 인한 지역간 불균형 발전은 국가정책이 해결해야 할 고질적 난제로 꾸준히 지적되어 왔다. 다행히 1990년대부터 지역의 중요성이 강조되는 정책기조의 부상과 함께 2000년대를 전후한 지역혁신체계 개념의 정책적 도입을 통해 지역발전정책은 전환기를 맞게 되었다. 낙후지역 개발이란 관점에서 혁신과 내생적 발전의 관점으로 지역발전정책의 철학이 전환되었고, 국가균형발전에 관한 특별법이 제정되기도 하였다. 비록 정권 교체에 따라 지역발전정책에서 역점을 두는 정책(지역) 단위가 변경되는 양상을 보였지만, 지역혁신을 강조하는 정책철학의 골조는 유지되고 있다. 이러한 지역발전정책 패러다임의 변화 속에서, 지역혁신체계 및 클러스터 개념에 기반을 둔 지역산업정책은 지역간 균형 발전을 견인하는 핵심 수단으로서 많은 관심과 기대를 받아 왔다. 1990년대에는 국가혁신체계(Lundvall, 1992; Nelson, 1993), 지역혁신체계(Cooke, 1992) 등의 혁신체계(innovation system) 개념이 학계와 정책 영역에서 큰 관심을 받기 시작했다. 특히 지역혁신체계는 지역 경쟁력의 원천이 혁신에 있다는 점, 지역 간 발전격차 완화를 위한 정책이 필요하다는 점 때문에, 지역정책의 기본 틀로서 부상하기 시작했다. 전통적으로 지역정책의 대상은 낙후지역, 주변부 지역 또는 비산업화 지역이고, 각종 정책 지원을 통해 경제 활력을 증진시켜 지역 간 발전격차를 완화하는데 목적을 두었기 때문에, 지역혁신체계의 부상 배경과 잘 부합된다. 지역혁신체계를 구성하는 사회적 자본, 네트워킹, 상호학습 등의 개념은 다양한 층위의 발전 수준 및 규모를 가진 지역을 대상으로 적용될 수 있는 보편적 가치를 가지고 있어, 지역정책의 취지를 구현하는데 매우 유용한 정책 토대가 된다. 이명박 정부에 들어서서는 시 도 행정단위 중심의 소(小)지역주의를 탈피하고, 중앙정부 주도의 하향식 및 분산 중복 투자에서 벗어나, 지역 경쟁력을 강화하는데 정책목표를 두었다. 이러한 정책기조 속에서 지역발전정책은 광역적 지역단위의 정책대상과 거버넌스를 강조하게 되었고, 영국 지역개발청(RDA), 프랑스 국토 지역발전기획단(DATAR), 일본 광역지방계획구역(廣域地方計劃區域) 등을 모델로 삼은 광역경제권 중심의 정책 추진논리로 변화하였다. 박근혜 정부에 들어서서도 광역적 지역단위의 정책 추진기조는 유지되었지만, 지역발전 패러다임이 지역행복생활권으로 역점이 이동되는 경향도 나타났다. 비록 정권 교체와 맞물려 지역발전정책의 정책대상으로서 지역 단위, 정책 내용 등이 바뀌는 과정이 반복되었지만 특성화된 지역발전, 분권과 자율의 지역발전, 협력과 상생의 지역발전 등 측면에서는 공통의 방향성이 관찰되기도 한다. 이러한 지역발전정책의 변화에 대응하여 지역산업정책도 지역 간 격차 완화라는 전통적 정책목표에 한정되지 않고, 지역정책과 산업정책이 결합된 형태로 지역혁신체계 기반, 클러스터 기반의 지역산업정책을 표방하고 있다. 이어 지역혁신체계 및 클러스터 기반의 지역산업정책이 양적으로나 질적으로 급격하게 확대된 참여정부 시절에는 국가균형발전특별법 제정, 국가균형발전특별회계 신설 등을 기반으로 지역전략산업 육성을 위한 각종 인프라(인적 물적), 연구개발(R&D), 기업지원 등 다양한 정책수단이 마련되었다. 국민의 정부 시절에 추진된 4개 시 도(1999~2003), 9개 시 도 지역산업진흥사업(2002~2007)을 계승하였고, 2단계 사업(2004~2008)을 추진하면서 광역 시 도별로 2~4개 지역전략산업을 선정 지원하는 지역산업정책의 정책 프레임이 정착하게 되었다. 물론 9개 시 도 지역전략산업진흥사업을 추진하는 과정에서 시 도간 중복 완화, 연계 강화를 위하여 3개 권역별(대전 충청권, 전라 제주권, 울산 경북 강원권)로 묶어 육성하는 방식을 도입하였다. 또한 4+9개 시도 지역전략산업진흥사업이 5년 주기로 산업을 선정함으로 인해 신규 산업의 추가가 어려운 취약점을 보완하고자 지역혁신산업기반구축사업을 추진(2005)하여 지역산업정책의 탄력적 운영 효율성을 높이고자 하였다. 박근혜 정부 들어서는 새롭게 수립될 지역발전5개년계획(‘14~’18)의 산업분야에 대응할 필요성에 입각하여, 광역 시 도 지자체 주도의 중장기 계획인 지역산업발전계획(‘14~’18)의 수립을 추진하였다. 동 계획은 매년 수립되는 지역산업진흥계획을 중장기적 비전과 체계 하에서 수립할 수 있도록 지원하는 근거로서 의도되었으며, 지역산업의 유형은 산업협력권사업(시․도간), 주력사업(시 도내), 연고사업(지역행복생활권 또는 시 군 구)로 구성되어 있다. 2013년 협력권산업 지원사업의 본격화와 함께 현재는 삼원화 체계로 운영되고 있다. 전술한 광역 시 도 차원의 전략산업은 지역경제 활력을 제고하는 중추적 산업이란 의미에서 新특화산업을 거쳐 현행 주력산업이란 명칭으로, 지역산업정책의 근간을 이룬다.