독일 통일 사례를 통해 본 남북한의 선거권, 국적, 주민 등록 및 체제 통합을 위한 법제 정비의 필요성 doc_id CNTS-00118875648_10

한편, 남한의 공직선거법이 일부 공직선거의 선거인의 범위에 포함하고 있는 영주 외국인과 재외국민과 이들에 대한 주민등록과 관련하여 통일을 대비하여 점진적으로 북한의 각급 인민회의대의원 선거법 및 공민등록법 등 관련 법제의 정비를 통해 구체적으로 반영할 필요가 있다. 또한, 구서독의 기본법 제116조 제1항의 사례와 같이 남한 헌법의 개정을 통해 남한 국민의 요건을 보다 근원적, 역사적으로 규정한 국적에 관한 조항을 신설하거나, 국적법에서 남한 국민의 요건을 같은 취지로 상세히 규정하거나 북한이탈주민법을 개정하여 북한이탈주민의 지위에 관하여 보다 상세히 기술하는 규정을 명문화 하는 등 관련 법 개정을 통해 보다 명시적으로 북한주민이 남한의 국민이라는 원칙을 선포하되 이로 인해 발생할 수 있는 문제에 대해 개별법과 판례의 해석에 따라서 현실적인 상황을 반영하여 구체적 타당성을 추구할 수 있을 것이다. 재외국민의 선거권 부여와 관련하여, 2007년 6월 28일 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 2009년 2월 공직선거법 개정을 통해 대통령선거 및 (비례대표)국회 의원선거에 대한 선거권이 부여되어 2012년 4월 제19대 국회의원선거 및 제18대 대통령선거부터 재외선거제도가 실시되었다. 헌법재판소의 본 결정은 재외국민의 참정권을 인정하지 않는 것은 재외국민의 선거권 및 평등권을 침해하는 것으로서 위헌이라고 결정한 것으로, 판례의 주요 내용을 살펴보면, 먼저, 민주주의 국가에서 국민주권과 민주주의의 실현수단으로서 선거권이 갖는 중요성을 고려할 때 입법자는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법을 하여야 하고, 선거권을 제한하는 법률의 합헌성을 심사하는 경우에는 그 심사의 강도도 엄격하여야 하는 점에서, 선거권을 제한하는 입법은 헌법 제24조에 의해서 곧바로 정당화될 수는 없고, 헌법 제37조 제2항의 규정에 따라 국가안전보장･질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 그 제한이 정당화될 수 있으며, 그 경우에도 선거권의 본질적인 내용을 침해할 수 없으며, 특히 보통선거의 원칙에 반하는 선거권 제한의 입법을 하기 위해서는 헌법 제37조 제2항의 규정에 따른 한계가 한층 엄격히 지켜져야 한다. 현행 남한의 공직선거법이 지방자치제도의 정착을 위해 ‘국민인 주민’과 영주 외국인에게 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권을 부여하고 있는 데 반해 북한의 각급 인민회의대의원 선거법은 ‘주민인 공민’에 한하여 도(직할시), 시(구역), 군인민회의 대의원선거의 선거권을 부여하고 있다. 이는 남북한간 체제적 차이에 기인한 것으로, 통일 이후 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거에 앞서 북한지역과 북한주민에 대한 지방자치제도의 전파와 도입에 대한 합의와 관련 법제의 정비가 필요하다. 독일은 통일 과정에서, 구동독 주민들은 동서독의 통일 과정에서 구서독 기본법 제23조에 따라 서독연방에 가입하는 방식의 통일을 선택하였다. 당시 구동독 주민들이 연방제와 지방자치제도의 부활을 주장한 이유는 연방제와 지방자치제도를 통해 권력의 집중화를 막는 한편 구서독과의 조속한 통일을 위해서는 동서독의 국가 구조가 동일해야 하며 연방제와 지방자치제도의 부활을 통해 구서독과 조속한 통일을 이루고자 했기 때문이다. 북한의 공민등록법 제1조가 공민등록법의 사명을 ‘공민을 장악･등록하는 데서 제도와 질서를 엄격히 세우기 위함’이라고 규정한 바와 같이 구동독도 사회주의국가로서 엄격한 거주등록제도를 운용하였다. 1965.7.15. 동독 거주등록령이 제정되면서 주민들의 거주와 이전의 자유가 상당부분 제한되었다. 거주등록령 제7조 제1항에 따라 구동독 주민들은 거주를 이전하는 경우 원칙적으로 7일 이내에 거주등록기관인 구동독 인민경찰 또는 구인민경찰서에 신고할 의무를 부담하였으며 이와 별도로 주택방문 기록부라는 제도도 두어 거주지를 기준으로 거주하는 자와 임시체류자를 엄격하게 관리･통제하였다. 베를린 장벽이 무너지면서 독일은 상당한 정도의 인구유입을 경험하였다. 통일로 인하여 국경이 개방되면서 구동독주민들이 구서독 지역으로 이동한 것은 물론이고 구소비에트연방 등의 지역에서도 많은 수의 주민들이 독일로 이주하였다. 독일은 1945년 제2차 세계대전에서 패배하면서 미국, 영국, 프랑스, 소련 등 4개 승전국이 점령하는 4개 지역으로 분할되어 승전국의 점령통치를 받게 되었다. 그 후 1945년 얄타 회담 예비 협정에서 이루어진 합의에 따라 미국･영국･프랑스 점령 지역은 ‘독일연방공화국(BRD ; Bundesrepublik Deutschland)’, 즉 서독이 되었고, 소련 점령 지역은 동쪽지역 일부가 폴란드 인민공화국과 소비에트 연방으로 흡수된 후, 공산주의 국가인 ‘독일민주공화국(DDR ; Deutschen Demokratischen Republik)’, 즉 동독이 되었다. 그 후 동독(DDR) 정부는 동독 주민들의 서독(BRD)으로의 이탈 및 동독 마르크의 유출을 방지하기 위하여 1961. 8. 13. 에 베를린 장벽을 설치하였다. 장벽 설치 후에도 동독과 서독은 현재의 남북한과는 달리 통행과 서신교환 등이 허용되었으나, 그럼에도 1980년대 중반까지만 해도 독일통일은 현실성이 없었다. 그런데 1985년 미하일 고르바초프(Mikhail Gorbachev)가 소련의 지도자가 되면서 소련 정부의 ‘변혁(페레스트로이카, perestroika)’, ‘개방’, ‘투명(글라스노스트, glas nost’)’ 정책으로 중앙유럽 국가들 간 개방이 확대되었다. 그러나 동독 정부는 시대 변화의 흐름을 읽지 못하고 이러한 개혁의 움직임에 반대하였고, 이는 동독 주민들의 정부에 대한 불만을 야기했다. 1989년 9월 헝가리가 오스트리아와의 국경 제한을 풀자 13,000여 명의 동독 사람이 같은 공산국가였던 헝가리를 통해 서독으로 탈출을 하는 등 동독주민의 대량 이주가 시작되어 동독의 공공시설, 학교, 병원 등이 제 기능을 하기 어려운 정도가 되었다. 동시에 동독 국민을 감시하던 국가안전부(Staatssicherheitspolizei, 일명 슈타지 Stasi) 등과 같은 국가기관에 대한 국민들의 저항이 시작되었다. 국가안전부는 비밀경찰로 일명 ‘슈타지(Stasi)’ 라고 불리는 강력한 체제수호기관이었다. 슈타지는 1950. 2. 8.에 자국민 감시를 주요 목적으로 KGB 주관하에 창설되어, 1990년에 해체될 때까지 동독의 사회주의 체제유지와 공산당 일당 독재를 수호하는 기능을 하였다. 주로 반체제 인사에 대한 정보수집 및 감시업무를 하였으며, 국경 경비, 해외정보 수집, 대외 공작 등을 주 임무로 활동하였다. 그러나 비밀로 분류되는 내부지침과 상부지시에 근거하여 직무를 수행하였을 뿐 전혀 법적 통제를 받지 않았다. 슈타지는 베를린에 33,000명의 간부가 있는 본부를 두고 15개의 지구분실, 그리고 219개 군사무소를 두었다. 내부조직은 사무총국, 행정실, 여러 개의 총국과 국, 테스크포스팀 등으로 구성되었다. 슈타지는 사업장, 병영, 대학, 교도소, 인민군, 국경수비대 등에 감시를 위한 연락소 또는 연락관을 두었으며 동서독 주민 약 600만 명의 정보를 비밀리에 관리하였다.