남북한 경찰 체제의 이질성 분석과 독일의 사례를 통한 통일 대비 경찰 통합 및 준비의 필요성 doc_id CNTS-00118875648_12

최근 북한의 잇따른 핵실험과 탄도 미사일 발사 등으로 한반도를 둘러싼 미국, 중국, 러시아, 일본 등 주변 강대국들의 이해관계가 첨예하게 대립하고 있으며, 남북한 간 군사적, 정치적 긴장상태 또한 문재인 정부 출범 이후에도 최고조로 심화되고 있다. 그럼에도 불구하고 문재인 정부는 7.6 베를린선언(베를린 구상)과 함께 과거 개성 공단 폐쇄 등 급속히 냉각된 남북한 교류협력의 재개와 관계회복을 추진하고 있는 등 북한의 핵 포기를 위한 국제사회와의 공조를 통한 대북압박과 병행하여 남북한의 평화기반 조성을 추진하고 있는 등, 작금과 같은 어려운 상황에도 불구하고 70여 년간 지속되어온 남북한의 분단 상황은 영구할 수 없으며 그 시기가 늦어질 뿐 어떤 형태로든 남북한 통일은 독일의 통일처럼 예측하지 못한 시기에 올 가능성이 크다. 따라서 통일 이후 벌어질 많은 문제에 대비해 다양한 시나리오를 통해 그 대책을 마련하는 것이 통일준비의 첫 걸음일 것이다. 이러한 과제들은 현재 직무 범위, 존립 목적, 근거 법령 등에서 현저한 차이가 나는 남북한 경찰에게도 유사하게 발생할 문제들로, 특히 남북한 경찰의 이질성은 경찰 직무집행 근거라고 볼 수 있는 남한의 「경찰관 직무집행법」과 북한의 「인민보안단속법」을 비교해 보면 분명히 드러난다. 남한의 「경찰관 직무집행법[시행 2017.7.26.] [법률 제14839호, 2017.7.26., 타법 개정]」 제1조 제1항에 따르면 “이 법은 국민의 자유와 권리를 보호하고 사회공공의 질서를 유지하기 위한 경찰관의 직무 수행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있다. 반면 북한 「인민보안단속법(1999. 7. 26. 최고인민회의 상임위원회정령 제1226호로 수정보충)」 제1조에 따르면 “조선민주주의인민공화국 인민보안 단속법은 인민보안단속에서 제도와 질서를 엄격히 세워 법질서를 어기는 행위를 저지시키고 정확히 조사, 처리하는데 이바지 한다.”라고 규정되어 있다. 남한의 「경찰관 직무집행법」에 따르면 경찰은 형법 및 각종 형사상 특별법 및 경범죄 위반 등에 대한 예방 및 단속을 하며, 그 방법은 인권을 침해하지 않도록 최소한의 한도에서 임의 수사를 원칙으로 한다. 또한 경찰관은 단속된 자에 대하여 직접적인 처벌은 할 수 없으며, 무기 사용의 엄격한 한계를 규정하고 있다. 그 외에도 제11조에서는 국민의 재산권 보장을 위하여 경찰관의 적법한 직무집행으로 인하여 재산상 손해를 보게 된 국민에 대하여 손실보상을 하는 규정을 2013. 4. 5. 신설하였으며, 제11조의3에서 범인 검거 등에 공로가 있는 사람에게 보상금을 지급할 수 있는 제도를 2016. 1. 27. 신설하는 등 경찰행정의 적법성과 실효성을 확보하기 위한 다양한 제도를 도입하였다. 이렇게 남한의 「경찰관 직무집행법」은 위법 행위자의 인권침해를 방지하기 위하여 경찰 소극의 원칙, 경찰공공의 원칙, 경찰비례의 원칙, 경찰평등의 원칙, 경찰책임의 원칙 등이 실현되기 위한 구체적인 제한들을 규정하고 있으며, 직무집행의 실효성 확보를 위하여 국민에 대한 재산적 보상도 확대해 나가고 있다. 통일 한반도에서의 통일 경찰은 통일된 국민의 기본권을 보호함과 동시에 사회 혼란기에 발생 가능한 문제들을 가장 직접적으로 통제할 수 있는 수단으로서 그 중요성이 매우 크다. ‘경찰통합’이란 2개 이상의 경찰 시스템을 하나의 공동 기능 및 조직 체제로 통합하는 과정으로, 미시적 차원의 경찰통합은 일선 경찰관서의 수평적･수직적 통합을 의미한다. 또한 거시적 차원의 경찰통합은 “이질적 국가체계에서 독자적으로 발전해온 경찰체제를 통합국가의 이념에 적합하도록 기능과 구조를 외적으로 통합함과 아울러 내적 측면에서 조직문화 및 구성원의 심리적 동질화를 이루는 작업”으로 정의할 수 있다. 거시적 경찰 통합을 위해서는 해결해야 할 과제들에 대하여는, 이미 통일을 이루어낸 독일 경찰의 통합 과정을 참고하는 것이 매우 유의미 하다. 통일 당시 독일은 경찰조직 체계 결합 문제, 경찰 법제 통합, 신연방주에 재임용된 경찰관의 역량 제고를 위한 교육, 경찰관에 대한 현대화 및 민주화 교육, 동서독 경찰 간의 이질성 극복 등 다양한 문제들에 직면했다. 이러한 차이는 근본적으로 무엇보다 경찰의 존립 목적에 차이에 기인한 것이라고 평가할 수 있다. 즉 서독 경찰이 자유민주주의체제 수호를 위하여 분권적 조직 하에서 서독 국민의 기본권 보호 업무를 한 반면, 동독 경찰은 사회주의체제 수호를 위하여 강력한 중앙집권적 조직 하에서 광범위한 감시와 통제 업무를 한 것이다. 또한 경찰의 직무범위 차이는 경찰 활동의 법적 근거의 차이에서도 기인한다. 서독의 ‘연방 범죄수사청(BKA)’은 「기본법」 제73조 제10호, 제83조 제1항 및 「연방범죄수사청법」에, ‘연방 국경수비대(BGS)’는 「기본법」 제73조 및 「연방국경수비대법」에, ‘연방 헌법보호청(BfV)’은 「기본법」 제73조 제10호와 「연방헌법수호청법」에 각 근거하여 각 기관의 목적에 맞는 제한된 직무를 수행하였다. 1989. 11. 9. 베를린 장벽의 붕괴로 동독 주민들의 서독으로의 여행 및 이탈이 급증하여 서독 경찰에게 엄청난 과제와 업무 부담을 가져왔다. 동독 이탈주민 관련 업무는 과거에는 서독 바이에른주에서 담당했으나, 베를린 장벽 붕괴 이후에는 이탈자가 급증하여 연방차원에서 연방내무부 지휘 하에 각 주의 국경수비대에서 맡게 되었다. 서독 경찰은 주로 동독주민들의 이탈 과정에서의 교통안전 등 초동단계 지원, 동독 이탈주민 접수 및 신변안전 대책 업무 등을 담당하게 되었으며, 이 외에도 1990. 4. 18. 동서독 내무부장관이 상호 간첩활동을 하지 않기로 합의할 때까지 이탈주민 가운데 끼어 있는 적국 비밀요원을 찾아내고 감시하는 방첩업무도 수행해야 했다. 그런데 특히 베를린의 경우 경찰의 업무가 급증하고 상황도 급변했음에도 불구하고, “서베를린교통국과 서베를린경찰은 비상상황에 대처한다.”라는 정도의 원칙만 있었을 뿐 구체적 대응을 위한 어떠한 계획이나 준비가 없었다. 심지어 1989. 11. 9. 22:00에 열렸던 서베를린의회 특별회의에서도 경찰에게 아무런 대응지침을 제시하지 못했다. 따라서 서베를린 경찰은 베를린시의 치안질서 및 국경검문소에서의 질서유지를 위해 그때그때 상황에 따라 탄력적으로 대응할 수밖에 없었다. 그럼에도 1989. 11. 11. 국경검문소 체크포인트 찰리(Charlie)에서 동서베를린의 경찰지도부간 만남이 이루어지는 등 동독의 국경경비대(Grenztruppe)와 서독의 경찰 간에는 원활한 협조관계가 조성되었다. 이러한 국경관리는 1990. 7. 1. 「경제･화폐･사회통합조약」이 발효되어 국경경비･관리가 종료될 때까지 계속되었다. 그리고 위 조약에 따라 양독 내무장관은 경찰협력협정을 체결하였다. 동서독 경찰은 치안공백을 최소화하기 위하여, 1990년 초부터 개별 경찰지구 간의 자매결연을 체결하였고, 1990. 5. 에는 동서독 경찰들이 각 지역에 파견되어 함께 업무를 수행해 나가는 등 적극적으로 협력했다. 양 경찰의 협력은 ‘독일 국경 내의 안보와 질서, 국민경제의 보호, 교통안전, 화재 예방, 신분증과 주민등록, 형 집행’ 등의 업무에 중점을 두었다. 1990년 9월 13일 민주적으로 선출된 동독의 인민의회에서 ｢경찰의임무와 권한에 관한법｣이 체결되었다. 통일직전 동독의 데 메지에르정부는 서독의 국경수비대를 모델로 한 새로운 국경 수비대를 창설하였다.