통일 한반도의 안정적인 통합을 위해 선행되어야 할 경찰행정법제, 북한이탈주민 보호 규정, 선거 및 주민등록제도, 그리고 토지정책의 정비 방안에 관한 연구 doc_id CNTS-00118875648_13

이는 남한 경찰의 존립 목적이 국민의 자유와 권리 보호 및 공공질서 유지인 반면, 북한 보안성은 노동당 유지･강화를 위해 북한 주민들을 단속하기 위한 것으로 그 차이가 현저하다. 이러한 목적의 차이는 직무범위의 차이로 구체화된다. 이에 본 연구는 통일 한반도의 경찰통합 방안으로서, 경찰행정법 통합 안을 제시하고자 한다. 경찰행정법이란 ‘경찰행정조직, 경찰행정작용 및 경찰행정구제에 관한 국내공법’이라고 할 수 있는데, 그 중에서 경찰행정작용에 초점을 맞출 것이다. 이를 위하여 우선 선행사례로서 독일 경찰법제의 통합 과정을 살펴본 후, 통일 한국 경찰의 존립 목적을 재정의 하고, 그 목적을 달성하기 위하여 통일한국경찰이 해야 할 직무 범위를 구체화 하여 통일 과도기의 사회 혼란을 최소화 할 수 있는 통일경찰 행정법제를 통일에 대비하여 미리 마련해 보고자 한다. 반면 동독의 인민경찰은 「인민경찰법(Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse des Deutschen Volkspolizei : Volkspolizeigesetz)」에 근거하여 사회주의 체제 수호를 위한 국민 감시업무를 하였고, 비밀경찰인 슈타지는 명확한 법적 근거조차 없이 국민을 통제하는 광범위한 업무를 한 것이다. 현재 남북한 경찰의 경우에도 통일 이전 동서독과 마찬가지로 서로 다른 이념체제 하에서 서로 다른 목적을 가지고 직무를 집행하고 있다. 따라서 독일 통일과정에서 동서독 경찰이 어떻게 하나의 조직으로 통합되어 갔는지를 법률 통합 과정을 중심으로 분석하여, 이를 교훈으로 미래 통일한반도에서의 경찰 통합 작업의 시행착오를 최소화할 필요가 있다. 그런데 문제는 북한주민이나 북한이탈주민도 아닌 제3의 영역에 있는 자들에 대한 보호 규정이 전혀 없다는 점이다. 일례로 현재 국내의 탈북청소년 대안학교에 다니고 있는 청소년들의 경우 북한에 한 번도 거주한 적이 없이 북한을 이탈한 여성이 중국과 같은 제3국에서 중국인의 자녀를 출산한 경우이다. 흔히 비보호 청소년으로 분류되는 이들에 대한 보호규정의 부존재는 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」에서와 마찬가지로 현행 북한인권법에서도 문제가 된다. 또한 북한을 이탈한 주민 중 거의 대다수가 중국을 1차적으로는 거치게 되는데, 정착 가장 위급하면서도 중대한 위험에 노출된 경우라 할 수 있다. 이들에 대한 보호규정 역시 미비한 것으로 보인다. 다만, 북한인권법 제10조 제3항 라.목에 따라 북한인권증진을 위한 인도적 지원을 하는 시민단체에 지원을 할 수 있도록 규정해 놓아 일부 보호의 가능성은 규정된 것으로 보이나, 엄밀히 북한을 벗어난 북한 주민의 경우 현행법상 북한이탈주민으로 보아야 하기 때문에 북한인권법에 따른 보호 및 지원 대상인지는 불분명하다. 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」 역시 이들에 대한 보호 및 지원 의무를 규정하고 있지는 않다. 이상으로 통일 이후 남북한의 공직선거실시에 따른 선거인의 파악을 위해 선행되어야 할 남북한의 주민등록제도 및 관련 법제를 살펴보고 그 개선방안을 제시하고자 하였다. 통일을 전후하여 통합과정에서 발생할 수 있는 남북한 주민들간의 갈등해결과 크고 작은 의사결정을 위해 국민주권에 기초한 민주주의에 따른 선거제도가 적극 활용될 것이며, 이는 통일 정부와 국회 등 공직선거분야 뿐만 아니라 공공단체 및 민간분야에서도 광범위하게 확산될 것으로 예상된다. 이처럼 선거제도를 통해 남북한 주민들의 의사가 주로 반영되는 만큼 특히 한반도 통일 이후 법과 제도들이 민주적 정당성을 확보하기 위해서는 북한주민의 주권적 의사가 왜곡되지 않고 반영되는 것이 매우 중요하며 이를 위해 남북한 주민간 형평성을 침해하지 않는 범위 내에서 북한주민들의 의사가 반영될 수 있도록 선거법제를 정비하는 것이 통일의 초기단계에서 가장 우선적으로 선행되어야 할 것이다. 한편, 남북한 통일과 함께 무엇보다 선행되어야 할 것이 통일헌법의 제정과 통일 정부와 국회의 수립을 위한 공직선거의 실시이며, 이를 위해 통일 이후 북한 주민들 가운데 선거권을 가진 선거인의 파악이 필요하다. 남북한 체제의 상이성과 선거제도의 차이로 인해 남북한의 선거제도와 관련 법제를 직접 비교하는 것은 어렵지만 현행 남북한의 헌법을 비롯해 공직선거법 및 각급인민 회의대의원선거법 등 선거 관련 법령은 일반(보통)선거, 직접선거, 평등선거, 비밀선거의 원칙을 유사하게 명시하고 있으나, 선거인의 대상과 범위 측면에서 ‘국민인주민’ 뿐만 아니라, ‘주민이 아닌 국민’인 재외국민과 ‘국민이 아닌 주민’인 영주 외국인에 대해 차이가 있으며, 선거인 파악을 위한 절차법인 남한의 주민등록법과 북한의 공민등록법의 경우 국민과 주민, 공민의 개념 및 등록절차 등에 차이가 있다. 남북한 통일 이후 통일 헌법의 제정과 관련 법제의 통합과 정비와 함께 통일 정부 및 의회의 수립 등 입법, 사법, 행정조직의 구성을 위해 공직선거의 실시가 우선 시행될 것이며 공직선거에 따른 선거권자의 대상과 범위 등 기준마련과 이에 따른 선거권을 가진 남북한 주민들을 대상으로 한 선거인 파악을 위해 주민등록제도의 구축과 관련 법제의 정비가 필요하다. 이와 관련하여 현행 남한의 공직선거법과 북한의 각급 인민회의대의원 선거법이 선거인으로 명시하고 있는 ‘국민인 주민’을 대상으로 만 17세 이상의 남한 주민등록법상 주민등록증 및 북한 공민등록법상 공민증 또는 평양시민증을 발급받은 남북한 주민과 발급 받을 대상자의 파악이 중요한 의미를 갖는다. 주민등록증은 신분확인 이라는 기능을 넘어 선거사무 등 행정사무처리와 관련해 핵심적인 역할을 한다. 그러므로 통일 이후 남북한 주민이 국민으로서 일상생활이 가능하기 위해서는 주민등록증의 발급이 우선적으로 이루어져야 할 것이다. 예전에 필자는 통일 후 토지정책에 대하여 글을 적은 바 있다. 그 글에서 통일 후에 토지정책에 대한 다양한 학설을 취합한 바 있다. 그 중 필자가 명명하여 주목한 견해는, 농지개혁 준용설이다. 남한도 해방직후 긴절한 시대적 요청에 따라, 우선 미군정부터 농지개혁을 추진하였고, 결국 1950년 6･25 발발 직전에 농지개혁을 실행에 옮겼던 바 있다. 그러므로 당시 북한에 남한 정부의 실효적 지배력이 미쳤다 할지라도 역시 농지개혁은 이루어질 것이므로, 한 때 통일비용과다하여 부담하기 어렵다는 논의에서 얘기한 것처럼 통일하면 과도한 토지보상비용이 들 것이라는 것은 근거가 없다는 지적이다. 이것은 매우 타당한 논지이다. 결국 이 농지개혁 준용설에 의하면 통일 후 부동산 문제는 통일 방식에 따라 달라질 것이라고 분설하고 있다. 동 설은 통일을 크게 합의통일과 흡수통일로 나누어 설명하고 있다. 합의통일이라면 통일 후 부동산 문제는 각자 남북이 상호간 국가성을 인정한 것이므로 각각 실효적 지배한 해당지역에서 수행한 농지개혁이나 토지개혁의 실효성은 당연히 인정된다는 것이다. 반면 흡수통일이라면 북한의 국가성이 인정되지 않을 수 있다.