개성공단 중단에 따른 기업 피해 보상 및 통치행위의 사법심사 문제와 국제사회의 대북 경제제재 현황 doc_id CNTS-00118875649_25

임을출 경남대 극동문제연구소 교수는 “안보상 불가피한 측면이 있다고 해도 우리 정부가 먼저 전면 중단을 선언하고 피해 최소화 노력이 미흡했던 만큼 적어도 입주 기업에 대한 정당한 보상이 필요하다”며 “다시는 정치적 결단에 의한 행정 조치를 남발하지 않도록 법률적 근거를 마련해야 한다”고 밝혔다. 공단 폐쇄는 2013년 8월 14일에 체결한 「개성공단 정상화를 위한 합의서」에서 보장하는 정상적 운영을 위반한 것으로써 신뢰보호원칙상 이 합의서를 신뢰한 기업들의 신뢰이익은 보호되어야 하고 적어도 개성공단 전면 중단에 따른 손실을 정당하게 보상해야 한다. 정부와 정치권은 입주기업들의 요구에 귀를 기울여야 한다. 정부와 입주 기업 간의 피해규모 산정에서 차이를 보이고 있다. 기업들은 고정자산과 유동자산･위약금･미수금 등 피해총액을 9446억원으로 신고했으나 정부합동대책반은 증거부족 등을 이유로 피해액을 7779억원으로 확정했다. 정부가 집행한 지원금액 또한 정책대출 1600억원과 무이자대출 3500억원 등 총 5100억원에 불과하다는 게 대책위의 불만이다. 기업들이 부담하는 고용유지비용과 대출금 이자 부담, 일반 관리비 증가, 사업복원 비용 등도 고려해야 한다는 게 기업들의 바람이다. 개성공단 중단 조치는 고도의 정치적 행위인 통치행위에 해당하는 것은 분명하다고 할 수 있다. 하지만 통치행위의 개념을 인정한다고 하더라도 과도한 사법심사의 자제가 기본권을 보장하고 법치주의 이념을 구현하여야 할 법원의 책무를 태만히 하거나 포기하는 것이 되지 않도록 그 인정을 지극히 신중하게 하여야 하며, 그 판단은 오로지 사법부만에 의하여 이루어져야 한다. 더군다나 고도의 정치적 결단에 의하여 행해지는 국가작용이라고 해도 그것이 국민의 기본권 침해와 직접 관련되는 경우에는 당연히 사법심사의 대상이 되고, 개성공단 중단 조치에 대해 국민의 재산권에 중대한 침해가 있다는 점에서 사법심사의 대상이 된다고 보는 것이 타당하다. 또한 개성공단 중단 조치는 헌법에 규정되어 있는 국가긴급권의 요건을 충족하지 못하였다는 점에서 일종의 초헌법적 국가긴급권의 행사라고 할 수 있다. 통치행위란 고도의 정치성을 가진 국가기관의 행위를 말하는 행정법･헌법상 용어이다. 통치행위는 법적 구속을 받지 않으며, 그에 대한 법적 판단이 가능함에도 불구하고 사법적 통제에서 제외되는 행위를 말한다. 프랑스에서는 이를 통치행위(acte de gouvernement), 독일에서는 재판에서 자유로운 고권행위(rechtswegfreie Hoheitsakte) 또는 통치행위(Regierungsakte), 미국에서는 정치문제(Political question), 영국에서는 대권행위(prerogative) 또는 국가행위(acts of state)라는 이론으로 주장되었고, 또 판례에 의하여 승인되었다. 한국에서는 실질적 법치주의가 확립되고 행정소송에서 개괄주의가 채택되고 있는 이상 통치행위를 인정할 필요가 없다는 견해(즉, 통치행위 부정설)도 있으나 아직까지는 의미가 있다는 제한적 긍정설이 다수설이다. 반면에 미국, 영국 등에서는 통치행위가 광범위하게 인정되고 있다. 앞서 살펴본 바와 같은 남북 간의 법제 미비에도 불구하고, 남북 간의 교역이나 이에 따르는 대금결제 등은 북한에 대한 국제사회의 경제제재에도 불구하고 남북 간의 합의에 따른 방식으로 이루어져 왔다. 물론 북한에 대한 국제사회의 경제제재는 남북 간 교역에 있어 전략물자수출 제한 등의 영향을 받고 있어, 남한 역시 이를 준수하여 왔으나, 대금결제에 있어서는 큰 영향을 받지는 않은 것이다. 이는 남북 간 거래가 내국 간의 거래로서 남북 간이 나름의 합의를 통해 남북교류 및 경제협력사업을 진행해오면서 국제사회로부터 공식적인 이의제기를 받지 않았기 때문에 가능한 측면도 있다. 그러나 최근 미국을 비롯한 국제사회의 대북 경제제재는 강화되고 있고, 금융제재 또한 한층 강화되었으며, 한국 정부도 이전과는 달리 국제사회의 대북제재에 적극동참하는 한편, 독자적인 대북제재에 나설 것을 대내외적으로 공표하고 있다. 국제법과 국제정치에서는 대상 국가가 국제적 규범을 따르도록 하는 강압적 수단으로써 군사적 제재와 경제적 제재를 사용한다. 무력을 쓰는 군사적 제재와 달리 경제제재는 특정국가가 외교적 목적을 달성하기 위해서 대상국가에 대해 무역･자본･서비스 거래 등을 비롯한 국가 간 모든 경제활동을 금지시키는 조치를 말한다. 한마디로 제재 대상국과의 정상적인 통상 관계를 제한하는 것을 경제제재라고 한다. 경제제재는 제재 부과의 방식에 따라 ‘다자적 경제제재(multilateral economic sanction)’와 ‘일방적 경제제재(unilateral sanction)’으로 나눠볼 수 있다. ‘다자적 경제제재’는 국제기구의 다수의 참여 주체들에 의해 제재를 결정･부과 하는 것으로서 대표적으로 UN 안전보장이사회에서 결의안을 내어 UN 회원국 모두에게 제재에 참여할 것을 결정하거나 권고하는 것이 있다. UN 안전보장이사회는 대북제제결의안 1718호(2006), 1874호(2009), 2087호(2013)와 2094호(2013)를 결의하고 북한에 대한 경제제재를 해왔는데, 최근 2016. 3. 2. 제재결의안 2270호는 이전 결의안보다 더욱 강력한 대북제재를 그 내용으로 담고 있다. UN 안전보장이사회의 경제제재는 크게 ‘무역제재’와 ‘금융제재’로 구분할 수 있고, ‘금융제재’는 WMD(Weapons of Mass Destruction: 대량살상무기) 관련 기관의 자산 동결과 WMD 활동에 기여할 수 있는 대북 무역에 대한 금융지원을 금지시키는 것을 그 주요 내용으로 한다. 이번 결의안에서는 북한과의 금융거래를 전면적으로 금지시키는 조치가 취해졌는데, 기존에는 WMD 개발에 기여할 수 있는 해외자산만 동결하였지만, 이번 제재안에는 WMD와 관련된 북한정부와 노동당 단체의 자산동결을 명시적으로 규정한 것이 특징이다. 이에 따라 북한 은행의 유엔회원국 내 지점과 사무소의 신규 개설 등을 포함하여 관련된 활동을 금지하고, 90일 내 기존 지점 폐쇄 및 거래활동 종료를 요청하고 있으며, 또한 회원국 금융기관의 북한 내 사무소와 은행계좌개설 등의 활동을 중단하고 90일 내 기존 사무소와 계좌를 폐쇄하도록 한 것이다. 이란에 대한 미국의 경제제재는 1979년으로 거슬러 올라간다. 이란 국민들의 반미감정이 고조되어 ‘이슬람 원점으로의 회귀’라는 명분을 바탕으로 과격파 이란 시위대가 테헤란 주재 미 대사관에 난입하는 이른바 ‘미 대사관 인질사건(1979)’이 발생함에 따라, 지미 카터 미국 행정부는 행정 이란에 대한 제재를 시작했다. 주된 내용은 미국 내 이란 자산(USD 120억) 동결(행정명령 12170호)과 의료품 등 인도주의적 물품을 제외한 모든 상품의 수출금지(행정명령 12205, 1980)이었다. 이어 1980년 이란-이라크 전쟁 중 미국 정부가 이라크를 지원하며 양국 관계는 더욱 악화 되었으며, 특히 1983년 이란 헤즈볼라 세력이 레바논에서 미 해군 241명을 사살한 테러가 발생하였고, 이를 계기로 미국은 이란을 테러지원국으로 지정하게 되었다. 1987년 미국 레이건 행정부는 이란의 테러활동 지원에 대응하기 위해 원유를 포함한 이란산 상품의 수입을 금지하였고, 빌 클린턴 행정부였던 1995년 이란의 대량 살상무기 생산을 우려하여 이란 석유부문에 대한 투자를 제한하였고, 이를 확대하여 이란에 대한 모든 무역거래 및 투자를 중단하는 조치 (행정명령 12597)를 단행하기도 했다.