남북 관계의 법적 쟁점(개성공단 폐쇄 및 토지 소유권 문제)과 국가 재정 관리 체계에 관한 법적 검토 doc_id CNTS-00118875649_32

2016년 2월 북한의 핵무기 개발에 대한 제재 조치의 수단으로 정부는 개성공단 폐쇄 조치를 단행하였다. 이에 대해 찬성과 반대의 주장이 엇갈리고 있다. 본 연구논문에서는 단순한 찬성과 반대의 주장을 감정적으로 내세우기 보다는 개성공단 폐쇄 조치와 같은 남북간의 교류, 협력의 중단 조치가 통일의 과정에서 빈번히 일어날 수 있다는 점을 전제하고 이에 대한 공법적 검토가 필요하다는 점에서 연구를 시작하였다. 먼저 북한의 핵개발에 대한 국가안보 및 국민의 안전을 보장한다는 목적으로 개성공단 폐쇄 조치가 이루어졌다면 이를 통치행위에 해당한다고 볼 수 있는지, 만일 통치행위라고 본다고 하더라도 사법심사 가능성이 있다고 볼 것인지 그 검토가 선행되어야 앞으로 정부의 남북간의 교류, 협력 중단 조치가 있을 떼 법치주의의 한계의 측면에서 접근해 볼 수 있을 것이라고 여겨진다. 또한 헌법 제 76조의 긴급재정경제명령과 남북교류에 관한 법률에 따른 협력 사업 취소 조치, 최근 개정된 남북관계 발전에 관한 법률에 따른 효력 정지 조치의 요건을 충족하였는지 법률유보의 관점에서 검토가 필요하다고 할 것이며, 만일 입법적인 보완점이 있다면 이를 어떻게 보완해야 할 것인지가 문제된다. 정부가 개성공단 가동 중단 결정에 대해 “고도의 정치적 판단에 따라 공익목적으로 정해진 행정적 행위”라고 밝혔다. 통일부 관계자는 민주사회를 위한 변호사 모임이 정보공개 청구의 형식으로 청와대와 통일부에 개성공단 가동 중단의 법적 근거 공개를 요구한 것에 대해 이 같은 정부 입장을 설명했다. 이 관계자는 “북한의 거듭된 도발로 한반도의 긴장이 고조되고 국제사회가 강력한 대북 제재를 추진하는 상황에서 정부가 우리 국민의 신변 안전을 최우선으로 하면서 도발의 악순환을 끊고 북한 태도의 변화를 압박하기 위한 조치”라며 “이 과정에서 발생하는 입주기업의 피해는 범정부 차원에서 충분히 지원할 것”이라고 말했다. 그리고 개성공단 전면 중단을 결정한 법적 근거를 공개해달라는 요청에 대해 통일부가 비공개 결정을 내렸다. 민변은 “통일부에 개성공단 전면 중단 조치가 헌법상 대통령의 긴급 재정 경제 처분권의 행사인지 남북교류협력법상의 통일부 장관의 처분인지 확인할 수 있는 문서 공개를 청구했다”며 “통일부는 지난 비공개 처분을 통지했다”고 밝혔다. 통일부는 거부 사유로 “공개할 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다”고 한 것으로 알려졌다. 민변은 통일부의 비공개 처분에 대해 이의신청을 한 상태이다. 재정통제는 제정통제작용주체에 따라 내부통제와 외부통제로 구분된다. 내부통제는 재정계획의 편성과 재정의 집행 그리고 관리주체가 스스로 재정운용의 적절성을 검토하는 것으로서 우리의 경우 행정부 내부 감사를 들 수 있다. 이와 같은 경우는 협의의 내부통제에 해당하기도 한다. 광의의 내부통제는 행정부 내부에서 재정통제가 이루어지기는 하나, 재정운용주체가 아닌 내부감사만을 전담하는 부서에 의한 재정통제를 의미한다. 우리의 경우에는 감사원에 의한 회계검사 및 재정작용에 대한 감사를 대표적인 예로 들 수 있다. 마지막으로 외부통제는 행정부가 아닌 국가기관이 행정부의 재정계획의 적절성, 예산안의 심의･확정, 결산의 의결 등을 통해 행정부에 의해 이루어지는 재정작용에 대한 전반적인 재정통제를 의미한다. 이상 남북한 토지개혁을 검토하면, 원소유권자에 대한 토지소유권을 인정할 필요가 없다는 견해를 지지하지 않을 수 없다. 이유는 다음과 같다. 첫째 농지에 있어서 북한과 남한의 토지개혁은 거의 비슷한 수준으로 진행되었기 때문에 북한지역 농지 대부분은 원소유권 문제에서 제외된다. 남한의 농지분배 면적이 북한보다 적지만, 이는 농가 수가 많기 때문이다. 오히려 남한은 농지소유 한도가 3정보이고 북한은 5정보이었다. 때문에 북한에서 농지개혁된 토지 대부분이 남한 방식에 의하더라도 당연히 농지개혁 대상이 된다. 둘째 남북한 토지개혁의 차이점은 농지에 국한된 남한과 달리, 북한은 도시토지와 산림도 포함되었다. 때문에 북한지역 몰수토지의 반환이 문제될 수 있는 영역은 도시토지와 산림이다. 즉 도시토지와 산림은 반환이 검토될 수도 있다. 이상의 논거를 “토지개혁 준용설”로 부르기로 한다. 다음 남한 중심의 흡수통일시 북한내 몰수토지를 여하히 취급할 것인가의 문제이다. 이 경우도 북한의 국가성을 인정하는 흡수통일과 부인하는 흡수통일로 구분된다. 전자는 역시 몰수토지 문제는 발생하지 않는다. 결국 흡수통일 중에서도 몰수토지 문제는, 북한의 국가성을 인정하지 않는 흡수통일만 문제가 나타날 수 있다. 그럼에도 ① 해방후 토지개혁은 북한뿐 아니라 남한에서도 실시되었으므로 문제되지 않는다고 볼 수 있으며, ② 북한 토지개혁 이후 토지를 분배받은 북한 주민들도 그들의 기왕의 권리가 인정되어야 하는 바, 그들은 이미 무상으로 토지를 분배받았을 뿐 아니라 1950년대 농업 집단화 과정에서 이미 그들의 자산을 사실상 몰수당한 사람 또는 그 사람들의 상속인들이다. ③ 만일 반환이 인정되는 소수의 경우가 인정될지라도 현재 이미 분배받은 북한토지 보유자들은 단지 연생산량의 150%에 한정되는 대가에 불과한 것만 반환하면 될 뿐이라고 보아야 한다. 특히 남한 토지개혁후 지주들이 수령한 지가증권은 이미 전쟁인플레이션으로 사실상 휴지가 되어버렸기 때문에 원소유자들이 지급받을 가격을 그 이상의 가격으로 하면 곤란하다는 것 등이 토지개혁 준용설의 논거이다. 한국은 토지보유세 정책을 변경하기 쉽지 않다. 이미 숱한 경제적 기초가 종래의 법령과 법제도에 따라서 수립되고 추진되었다. 검토한 바와 같이 토지의 문제는 좀 더 거래세보다는 보유세가 더 징수될 수 있도록 하여 유휴토지나 유휴부동산 발생을 가급적 억제하고 그로 말미암아 보다 더 토지가 또는 국토가 효율적으로 쓰일 수 있는 쪽으로 자연스럽게 흘러들어갈 수 있도록 구성되어야 한다고 본다. 그럼에도 이미 수립되거나 추진된 정책들을 그 큰 물줄기를 돌리기는 쉽지 않으며, 이는 1990년 초반 한때 각광받았던 토지공개념 논의가 더 이상 진척되지 못한 이유이다. 필자는 통일후 북한 토지소유권 문제를 검토하였다. 북한과 함께 검토되는 경우가 많은 독일의 경우 주지하다시피 모든 소유권을 복원하고 정부 재정으로써 해결하였다. 그것은 한국과는 달리 취급되어야 한다는 것이 위에서 검토한 필자의 소견이다. 이미 남북한은 독일과 달리 선진적 경제단계에 접어든 적이 없고, 과도한 식민지배의 상처 속에서 신음하였다. 다수의 국민을 소작농으로 만들었고 이들은 일제 식민통치의 편의성과 또한 다수 일본인 지주를 정착시키는 과정에서 소농 또는 빈농으로 전락하였었다. 재정작용의 가장 기본은 재정작용의 이행을 위한 계획수립에 있다. 국가경제가 단순한 작동기제로 수행되며 국가 재정작용의 역할이 크지 않을 때 국가의 재정작용은 단기간의 예산편성･집행･관리로써도 충분했었다. 그러나 국가경제는 국내경제만의 관리를 통해서는 운용의 적절성을 기하기 어렵게 되었으며, 급변하는 국제경제는 국가재정작용의 적시적 즉각적 대응을 필요로 하게 되었다. 이는 재정환경 뿐만 아니라 재정 위험에 대한 대비도 해야 할 필요를 낳았으며 이를 위한 가장 적절한 재정작용법적 수단은 재정계획이라고 할 수 있다. 재정계획을 통해서 국가재정은 국가재정운용의 장기적 전망을 제시하게 되고, 가장 합목적적이면서 효율적인 재정법적 수단들을 동원할 수 있게 된다. 즉, 국가재정계획은 재정에 대한 선호도를 특정 기간에 반영하는 작용임과 동시에 재정건전성 제고를 목표로 하는 계획수립 행위에 해당한다. 재정계획은 일반적으로 계획의 기간에 따라 단기･중기･장기재정계획으로 구분한다.