대한민국 국가연구개발사업의 역사적 발전 과정과 부처별 예산 투자 현황, 그리고 효율적 재정 운용을 위한 예산 제도 및 성과 관리 체계의 변화 doc_id CNTS-00118875919_2

1980년대 초까지 정부의 국가연구개발사업은 정부출연연구소를 통한 사업이 중심이었으나 1982년 과학기술부가 주관하는 특정 연구개발사업을 통해 본격적인 국가연구개발사업이 시작되었다. 1983년 교육부는 학술연구진흥사업을 통해 국가연구개발사업에 참여하였으며, 상공부(現 산업통상자원부)는 1987년 공업기반기술개발사업을 통해 국가연구개발사업에 참여하였고, 1990년대에 들어서는 농림부, 보건복지부, 건설교통부 등 다수의 부처가 연구개발사업을 수행하는 시대에 돌입하게 되었다. 2017년 기준으로 국가연구개발사업을 수행하는 부·처·청은 34개에 이르고 있다. 2017년 기준 정부 R&D 예산의 재원구조를 살펴보면 34개 부처의 R&D예산은 일반 회계, 8개 특별회계 12개 기금을 통해 충당되고 있다. 부처별 R&D예산 투자현황을 살펴보면 미래창조과학부(現과학기술정보통신부)가 약 35%로 가장 높은 비중을 차지하고 있고, 산업통상자원부, 방위사업청, 교육부, 중소기업청 등의 순서로 투자 비중이 높다. 특히 미래창조과학부부터 중소기업청까지 상위 5대 중앙행정기관이 운용하는 예산의 규모는 15조 6,031억 원으로 전체 예산의 약 80%를 차지하고 있다. 연구개발 분야별 전략적 투자를 위해 집계되고 있는 9대 기술 분야별 예산 배분현황을 살펴보면, 기초과학 분야에 대한 투자가 증대되고 있는 것을 확인할 수 있다. 또한 기초과학 분야 이외에는 우주·항공·해양, 건설·교통·안전 분야에 대한 연평균 증가율이 가장 높으며 기계·제조·공정 및 환경 분야의 경우 R&D예산이 감소하는 것으로 나타났다. 기초과학의 경우 기초연구 투자에 대한 정책적 의지로 인해 예산이 증가하고 있으며, 우주·항공·해양 분야의 경우 인공위성 및 무인기 관련 예산 증가에 따른 결과로 볼 수 있다. 이러한 제도변화를 바탕으로 2016년 6월 2017년도 정부연구개발사업 예산 배분·조정(안)이 공개되었다. 정부연구개발사업 예산배분·조정(안)에 따르면 2017년 예산 기준 19개 부처 376개 사업이 주요 R&D 사업으로 분류되었으며, 이에 대하여 국가과학기술심의회의 조정을 거친 주요 R&D사업의 예산규모는12조 9,194억 원으로 발표되었다. 2017년 예산·배분 조정(안)의 방향성은 크게 7가지로 제시되었다. 첫째, 개인·집단 기초연구에 대한 투자를 확대한다는 것이다. 둘째, 제4차 산업혁명에 대응하기 위하여 AI-로봇 융합, 인공지능기술, ICT융합 등의 예산의 집중하였다. 셋째, 미래성장동력에 대한 예산 확대, 넷째, 바이오신산업에 대한 강조, 다섯째, 중소·중견기업에 대한 R&D 지원을 강조하고 있다. 여섯째, 재난·재해 및 안전에 대한 예산 확대와 더불어 마지막으로 기후변화대응에 대한 정책적 지원 확대를 주요 투자 방향으로 제시하였다. 예산배분의 효율성을 제고하려는 정책적 움직임은 비교적 오랜 기간 동안 논의된 주제이다. 정부의 R&D투자가 개별 부처 차원에서 분산적으로 추진됨에 따라 범부처 조정 능력을 강화하고자 노력하였음은 주지의 사실이다. 대표적으로 노무현 정부 국가과학기술위원회의 예산 조정권 부여 및 과학기술혁신본부의 설치 등은 모두 이러한 측면의 논의이다. 예산 조정권이 거시적 차원의 논의였다면 이와 함께 눈여겨 볼 것은 국가연구개발 사업의 기획 관리 및 평가 영역이 확대되었다는 점이다. 연구개발투자가 늘어남에 따라 연구 효율성 제고 역시 중요한 정책적 문제로 대두되었고, 이를 위해 연구개발사업 전문관리기관이 설치되었으며 중복투자로 인한 비효율성을 해결하기 위해 국가연구개발사업에 대한 조사·분석·평가 역시 강화되었다. 특히 성과평가는 평가결과를 R&D사업 개선 및 예산조정에 환류하여 연구개발투자의 실효성을 확보하는 차원에서 중요하게 인식되었다. 이를 통해 국가연구개발사업에 대한 평가 기능은 지난 20년간 매우 큰 폭으로 확대되었다. 1997년부터 국방을 제외한 모든 국가연구개발사업에 대해 과학기술처장관은 조사·분석·평가를 실시하였으며 현재까지 제도적 발전을 통해 R&D에 있어 성과를 중요하게 받아들이는 근간이 되었다고 평가받고 있다. 앞선 Schick(1998)의 논의를 바탕으로 R&D예산에 대한 관리 차원의 변화를 살펴 보면, 개별 연구과제에 대한 선정평가, 연구수행, 성과활용을 범위로 하는 과제(project) 관리시스템에서는 비교적 ‘기술적 효율성’이 강조된다. 이에 반해 전 부처에 걸쳐 R&D예산을 정책기능, 국정과제 기조에 따라 부처별로 어떠한 업무를 수행하고 어떠한 재원을 활용할 것인가에 관한 논의에서는 ‘배분적 효율성’이 보다 강조된다는 점을 확인할 수 있다. 현행 정부의 예산제도는 2004년 노무현 정부의 재정개혁을 근간으로 하고 있다. 2004년 재정개혁을 통해 새롭게 도입된 4대 제도는 국가재정운용계획, 총액배분자율편성(top-down), 예산제도, 재정성과관리제도, 디지털 예산회계시스템 등이다. 이와 더불어 프로그램 예산제도 역시 재정개혁과 관련된 중요한 제도이다. 국가재정운용계획 등 핵심적 4대 예산제도들이 상호 유기적으로 작동할 수 있도록 조력자(enabler)의 역할을 하는 것이 바로 프로그램 예산제도이기 때문이다. 이와 같은 재정개혁이 이루어진 배경에는 정부의 예산이 기본적으로 1년 단위로 편성되고 운용된다는 것이 자리 잡고 있다. 즉 1년 단위로 예산이 편성될 경우 장기적 관점에서 예산을 운용하는 것에 제약이 존재하기 때문에, 재정건전성이 악화될 가능성이 증가하게 된다. 실제 1997년 IMF 외환위기를 겪으면서 재정지출이 증가하게 됨은 물론 국가부채의 위기에 대한 경고가 강화되었고, 재정건전화를 위한 다양한 노력들이 진행되었다. 이러한 노력의 일환으로서 노무현 정부는 국가 재정 관리를 위한 제도적 개혁을 실행하게 된 것이다. 프로그램 예산제도의 도입으로 다음과 같은 효과가 발생하였다. 성과주의 예산제도의 운영을 위한 기초적인 하부구조가 확립되었다는 점이다. 프로그램 예산제도는 정부 정책의 목표와 예산을 연계시킴으로서, 특정 정책목적을 위해 투입되는 예산의 파악을 용이하게 할 수 있다. 둘째, 투입재원의 통제보다는 재정사업의 성과 중심으로 재정을 운용하게 되었다는 점이다. 프로그램 예산제도는 중장기 국가 재정운용계획 및 정책 우선순위에 기반을 둔 전략적 재원배분과 효율적인 성과관리의 기본단위가 된다. 셋째, 프로그램을 기준으로 책임성과 자율성 부여한다. 프로그램 단위로 국회의 심의를 거친 후, 프로그램 내 예산에 대해 각 부처의 자율성과 책임성을 부여할 수 있게 되었다. 이 때 프로그램별 책임 실명제를 가능하게 함으로써 재정사업 성과에 대한 책임성을 증대시킬 수 있다. 넷째, 프로그램 예산제도를 통해 재정개혁과 관련된 다양한 재정제도의 중심점이 설계되었다는 점이다. 프로그램 예산분류를 통해 지출의 우선순위 설정이 가능하게 되었고, 부처별로 프로그램 예산분류를 통해 상당한 사업수행의 자율성을 갖게 되었으며, 예산배분과정의 합리성이 제고되었다고 평가받고 있다.