국회소속기관의 조직 구성, 직무 범위, 인사 제도 및 감독 체계에 관한 법적·운영적 특성 doc_id CNTS-00118876037_3

국회소속기관인 국회사무처, 국회도서관, 국회예산정책처, 국회입법조사처 이상 4 기관에서는 복수 직급제를 실시하고 있다. ‘복수 직급제’란 어떤 한 직위에 일정한 직급으로만 보(補)하는 것이 아니고 그 직급의 바로 위 또는 바로 아래의 직급으로도 보임하도록 하는 등 복수의 계급으로 보임을 하는 제도를 말하며, 주로 과장 및 계장 보직에 복수 직급의 공무원을 보임하는 제도를 적시하여 말한다. 예시하면, 중앙부처에서 과장의 자리에 서기관[4급]만을 보임하는 것을 서기관[4급] 외에 부이사관[3급]도 보임을 할 수 있게 하거나 계장의 자리에 사무관[5급]이나 서기관[4급]을 보임하는 제도를 말한다. 국장 보직에 2급 또는 3급으로 보임하는 복수직급제는 논의의 대상이 아니다. 이 제도는 보직(補職) 인사에 유연성을 기할 수 있어 승진인사 적체를 해소하는데 크게 기여하게 된다. 반면 정부조직의 계서제(階序制)인 조직 원리를 교란하고 인사체제를 불안정하게 만들 수 있는 편법적 승진제도라는 측면도 있다. 국회사무처 등 네 소속기관은 각 기관설치 법률에서 아래에서 인용하는 바와 같이 동일한 법문으로 복수 직급제를 실시하는 규정을 두고 있다. 국회소속기관인 국회사무처, 국회도서관, 국회예산정책처, 국회입법조사처 상호 간에는 인사교류를 실시하고 있다. 인사 교류를 실시하는 주체는 국회의장이다. “의장은 국회기관 상호간에 인사교류의 필요가 있다고 인정할 때에는 인사교류심의위원회의 심의를 거쳐 인사교류계획을 수립하여 이를 실시할 수 있다.”(「국회사무처법」 제3조제3항) 라는 법적 근거를 두고 있다. 인사교류의 세부 사항은 「국회인사규칙」에서 정하고 있다. 인사교류를 실시하여야 하는 목적 내지 요건은 같은 규칙 제48조의3제1항에서 “인력의 균형 있는 배치와 효율적인 활용, 기관 상호간의 협조체제증진 및 공무원의 종합적인 능력발전기회의 부여 등”등을 국회기관 상호간에 인사교류가 필요하다고 인정하는 취지 또는 시기로 보고 있다. 인사교류는 보직경로에서 순환보직이 이루어지고, 국회사무처가 중앙인사기관으로서 기능하고 있는 상황에서 보면, 국회사무처가 아닌 소속기관의 장은 인사권이 크게 제약이 되는 일이 발생할 우려가 있다. 「국회법」 제21조제1항에서 국회의 입법･예산결산심사 등의 활동을 지원하고 행정사무를 처리하는 것을 국회사무처 직무로서 규정하고 있다. 그 직무를 다음에서 인용하는 「국회사무처법」 제2조에서 구체적으로 상세하게 제시하고 있다. 기관으로서 국회사무처는 협의의 사무처와 위원회로 구성되어 있다. 「국회사무처법」을 살펴보면, 4개 장(章‘ Chapter)으로 구성되어 있다. 제1장 총칙, 제4장 보칙인 각 부수적 장을 제외하면, ‘제2장 사무처’ 및 ‘제3장 위원회에 두는 공무원’이 국회사무처를 구성하는 양대 축으로서 핵심이다. 전자는 위에서 살펴본 바와 같이 「국회사무처법」 제2조에서 직무를 규정하고 있다는 것을 전술한 바 있다. 후자는 다음에서 인용하는 바와 같이, 「국회법」 제42조 및 「국회사무법」 제9조제2항에서 전문위원의 직무를 규정하고 있다. 위원회에 두는 공무원으로서 전문위원의 직무는 「국회법」 제42조제4항에 따르면, 위원회에서 의안과 청원 등의 심사, 국정감사, 국정조사 기타 소관사항과 관련하여, 검토보고 및 관련 자료를 수집･조사･연구를 수행하는 것으로 규정하고 있다. 국회소속기관의 감독관청은 이원화되어 있다는 특성이 있다. 먼저 국회소속기관으로서 국회를 대표하는 국회의장이 감독관청인 것은 분명하다. 각 소속기관 별로 법적 근거를 나누어 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 국회사무처의 경우 “사무총장은 의장의 감독을 받아 국회의 사무를 통할하고 소속공무원을 지휘･감독한다.” 둘째, 국회도서관의 경우 “관장은 의장의 감독을 받아 도서관사무를 총괄하고 소속 공무원을 지휘･감독한다.” 셋째, 국회예산정책처의 경우 “처장은 의장의 감독을 받아 예산정책처의 사무를 통할하고, 소속공무원을 지휘･감독한다.” 넷째, 국회입법조사처의 경우 “처장은 의장의 감독을 받아 입법조사처의 사무를 통할하고, 소속공무원을 지휘･감독한다.” 라고 각각 규정(「국회입법조사처법」 제4조제3항 본문)하고 있으므로 국회의장이 감독관청임을 분명히 명시하고 있다. 그러나 위원회에 두는 공무원으로서 전문위원 등에 대한 감독관청은 국회의장이 아니고 소속위원회위원장이 된다. 그 법적 근거를 살펴보면, 「국회사무처법」 제9조제1항에서 “수석전문위원은 소속위원회위원장의 지휘를 받아 그 업무를 처리하며, 그 위원회소속공무원을 지휘･감독한다.”라고 규정하고 있는 것이 바로 그 것이다. 국회소속기관이 업무를 수행할 때 주로 만나는 업무 상대방은 국회의원, 국회의원 보좌관･비서관 등 보좌 인력이다. 주요 고객(customers)을 상대로 실제로 운영되는 사례를 예시해 보면 다음과 같다. 국회사무처는 법률안, 예산안, 청원 등 소관안건에 대한 검토보고서를 다음 「국회법」의 관련 규정에 따라 상정 전에 미리 소속 위원에게 배부하여야 한다. 국회도서관에서는 국회의원 및 보좌 인력으로부터 요구를 받고 “의회 및 법률 정보의 조사･회답･제공”하는 것을 직무(「국회도서관법」 제2조제1항제2호)로서 수행한다. 국회예산정책처는 “국회의 위원회(이하 “위원회”라 한다) 또는 국회의원이 요구하는 사항의 조사 및 분석”하는 것을 직무(「국회예산정책처법」 제3조제5호)로서 수행한다. 국회입법조사처는 “1. 국회의 위원회(이하 “위원회”라 한다) 또는 국회의원이 요구하는 사항의 조사･분석 및 회답, 2. 입법 및 정책 관련 조사･연구 및 정보의 제공, 4. 국회의원연구단체에 대한 정보의 제공, 5. 외국의 입법동향의 분석 및 정보의 제공”하는 것을 직무(「국회입법조사처법」 제3조제1호･제2호･제4호･제5호)로서 수행하도록 규정되어 있고, 각각 실제로 운영되고 있다. 국회예산정책처도 예산안에 관한 분석을 핵심 직무로서 수행하는 기관으로, 예산안은 ‘정치적 행위’라고 정의하고 있는 바에서 보는 것 같이, 정치성을 띤 경우가 많을 것이므로 정치적 소용돌이에 휩쓸리는 것을 미연에 방지하기 위하여 “그 사무를 처리함에 있어서 전문성을 확보하고 중립성을 유지하여야 한다.”(「국회예산정책처법」 제4조제2항)라는 법적 근거를 두고 있다. 같은 취지로 국회입법조사처도 입법과 정책을 다루는 것을 핵심 직무로서 수행하며, 입법과 정책의 경우도 정치성을 띤 경우가 많을 것이므로 정치적 소용돌이에 휩쓸리는 것을 미연에 방지하기 위하여 아래에서 인용하는 법적 근거와 같이 “그 사무를 처리함에 있어서 전문성을 확보하고 중립성을 유지하여야 한다.”(「국회입법조사처법」 제4조제2항)라는 규정을 두고 있다. 이는 국회 공무원의 특성에 비추어 일탈 행위가 발생할 개연성에 유의하여 우리나라 헌법에서 공무원의 정치적 중립성을 보장한다는 헌법 제7조제2항의 취지를 다시 한 번 환기시킨 것으로 보인다. 국회소속기관의 직무도 크게 이원화된 구조를 가지고 있다. 먼저 국회사무처에 대하여 그 직무로서 “국회의 입법･예산결산심사 등의 활동을 지원하고 행정사무를 처리”(「국회법」 제21조제1항)하고 “국회 및 국회의원의 입법 활동과 국회의 행정업무에 관련된 다음 각 호의 사무”(「국회사무처법」 제2조 각 호 외의 부분)를 수행한다. 또한 위원회에 두는 공무원의 직무로서 “위원회에 위원장 및 위원의 입법 활동 등을 지원하기 위하여”(「국회법」 제42조제1항) “전문위원은 위원회에서 의안과 청원 등의 심사, 국정감사, 국정조사 기타 소관사항과 관련하여 검토보고 및 관련 자료의 수집･조사･연구를 행한다.”(같은 법 같은 조 제4항) 이러한 규정들을 볼 때, 국회사무처의 직무는 크게 입법 활동 지원 사무와 행정사무로 나눌 수 있다. 국회사무처에 적용된 기준에 따라 국회소속기관 전반에 걸쳐서 살펴보면, 입법 활동 지원 사무는 위원회, 국회사무처 법제실, 국회예산정책처(기획관리관실 제외), 국회입법조사처(기획관리관실 제외)가 각각 수행하는 사무 등이 해당되고, 행정사무는 협의의 사무처(법제실 제외), 국회도서관, 국회예산정책처 기획관리관실, 국회입법조사처 기획관리관실이 각각 수행하는 사무가 해당된다고 본다.