해양관할권 강화 및 도서의 가치 증대에 따른 우리나라의 체계적인 도서 관리 및 법제도 정비의 필요성 doc_id CNTS-00118876093_2

도서관광에 대한 관심 증대는 생활수준 향상 및 레저관광 전반의 수요증가, 해양관광･생태관광･치유관광 등 관광트렌드의 변화를 배경으로 한다. 주5일제 근무 시행으로 국민의 여가 시간이 비교적 늘어났고 과거에 비해 소득 수준이 높아지면서 일과 삶의 균형을 추구하는 사회적 분위기가 형성되고 있다. 이러한 사회경제적 발전뿐만 아니라 기술 개발에 힘입어 관광활동의 공간적 범위는 육상과 해상에서 더 멀리, 더 깊이, 더 높이 확산되고 있다. 이동수단이 늘어나고 편리해지면서 내륙에서 연안으로의 접근성이 높아진 것은 물론이다. 이미 전 세계 관광활동의 50% 정도가 연안지역에서 이루어지는 것으로 추산되고 있다. 이는 우리나라의 경우도 비슷하고 2015년 한국해양수산개발원 조사에 따르면 우리국민의 80%가 지난 1년간 바닷가 지역을 방문한 경험이 있다. 환경보호와 지속가능한 개발이 화두가 되면서 자연자원을 활용하여 주민의 복리증진에 기여하는 생태관광도 주목받고 있다. 또한 과도한 개발과 인구의 도시집중현상, 스트레스 증가, 대기오염 등으로 인해 청정지역으로 떠나 몸과 마음의 안정과 회복을 추구하는 ‘힐링(healing)’이 대표적인 관광트렌드로 부각되고 있다. 이런 측면에서 볼 때, 육지로부터 떨어진 섬이 새로운 관광수요에 부응하는 목적지로 활용될 수 있는 가능성이 열리고 있다. 2017년 한국해양수산개발원 국민인식 조사에서 해양은 ‘섬 관광 및 여가활동 공간으로 더욱 활용될 것’이라는 전망이 가장 높게 나타났다. 중앙 정부 및 지방자치단체들도 도서개발의 방향을 과거 낙후지역 개발에서 정주여건 개선으로, 다시 관광산업 육성으로 바꾸어 왔다. 한국, 중국, 일본은 1996년에 유엔해양법협약에 가입하면서 200해리 배타적 경제수역을 선포하였다. 유엔해양법협약은 연안국이 본토로부터 200해리 배타적 경제수역에 대해 주권적 권리와 관할권을 행사할 수 있다고 규정하고 있으나, 한반도 주변수역은 대부분 그 폭이 400해리 미만이므로 한국은 주변국인 중국 및 일본과 배타적 경제수역과 대륙붕이 중첩되어 경계획정을 해야 한다. 유엔해양법협약은 배타적 경제수역(제74조)과 대륙붕(제83조)의 경계획정을 위해 적용되는 국제법 원칙을 각각 규정하고 있다. 제74조와 제83조에 따르면 대향국 또는 인접국 간의 배타적 경제수역 또는 대륙붕의 경계획정은 양국 간 합의에 의하는 것이 원칙이다. 그러한 합의는 공평한 해결에 이르는 것이 목표이며 국제사법재판소 규정 제38조에 언급된 국제법을 기초로 이루어져야 한다. 유엔해양법협약 체제에서 국가 해양관할권의 범위는 영해기점의 설정으로부터 시작된다. 우리나라는 주변국인 일본 및 중국과 마주 보는 해양이 400해리를 넘지 않기 때문에 해양경계획정을 해야 하고, 최종적인 해양경계가 설정되기 전까지는 경계 미획정 수역에서 해양관할권 행사의 범위와 한계가 명확하지 않은 상황이다. 이러한 상황에서 중국과 일본은 자국의 해양관할권 행사를 강화하기 위한 여러 가지 조치를 취하고 있기 때문에, 우리나라도 유엔해양법협약에 합치되는 한도에서 우리의 해양관할권을 강화할 수 있는 방안을 마련해야 할 필요가 있다. 특히 해양관할권의 기본이 되는 영해기점 도서와 영해 내 최외곽 도서에 대한 관리 강화 및 활용방안 구축이 필요하다. 영해기점 도서와 주변해역의 관리를 위한 기초자료의 조사와 축적이 충분히 이루어지지 못한 문제점을 해결할 필요가 있다. 유엔해양법협약 발효 이후, 해양의 적극적․체계적 관리가 일본, 중국, 유럽 등 주요 해양국의 주요현안으로 등장하면서 도서의 가치와 중요성을 재인식하고 이에 대한 법제도체계를 강화하고 있다. 일본은 2007년에 「해양기본법」을 제정한 이후 2009년에 제1차, 2015년에 제2차 「해양관리를 위한 이도 보전 관리 기본방침」을 마련하였다. 본 기본방침에서는 해양의 종합적 관리 활용의 차원에서, 해양관할권의 근거지로서, 해양안보․안전의 핵심공간으로서, 해양활동의 거점공간으로서, 해양환경보전의 중요공간으로서, 해양역사 전통의 계승지로서의 도서의 기능과 가치를 살리기 위한 종합적 방안을 제시하였다. 또한 중국도 해양권익의 수호와 지속가능지역발전을 목적으로 2009년에 「해도보호법」을 제정한 이후 무인도서를 국가소유로 명시하고, 섬의 생태계와 지질 지형 지물 등을 임의적으로 훼손하지 못하도록 강력한 법적 장치를 마련하였고, 도서의 종합적 행정 관리가 가능하도록 국가해양국 내 해도관리사를 설치하는 등 도서 관련 정부조직을 개편 강화하였다. 중국과 일본은 도서에 관한 국가 관리를 강화하고 있는 상황이다. 우리나라 주변 국가들이 도서에 대한 관리를 강화하는 이유는 인접국가와의 영토 갈등, 해상경계의 미획정, 도서 주변에 산재하는 자원의 이용 필요성 강화, 최외곽 도서를 포함한 도서와 주변 해역의 안보적 가치 증가 등 도서와 주변 해역에 대한 관리 시급성이 높기 때문이다. 국가가 도서와 주변 해역을 관리하는 방법은 다양하지만, 가장 효과적인 정책 방안은 입법을 통한 국내 제도의 확립이다. 중국은 일본과 우리나라에 비해 도서에 관한 제도적 정비가 다소 뒤쳐졌지만, 유인도서와 무인도서를 통합 규율하는 기본법인 「해도보호법」을 제정 이후 도서 관리를 강화해 오고 있다. 일본은 1950년대부터 도서에 대한 국가 관리를 추진해 오고 있는데, 2007년 「해양기본법」 제정을 계기로 도서의 통합 관리, 도서 주변 해역 관리를 위한 도서 활용과 보전, 도서의 특성과 가치를 고려한 새로운 법률의 제정 등 도서와 주변해역의 관리 가치를 극대화하는 방향으로 법제도를 정비해 오고 있다. 일본과 중국 등에서는 관할해역의 거점으로 활용하기 위해 다양한 도서관리 수단이 마련되어 있다. 일본은 도서를 관할해역 관리를 위한 요충지로 활용하기 위해 도서의 국가관리 방향을 제시하고 이를 법제화하였고, 중국은 「해도보호법」을 통해 무인도서를 국가소유로 하고 모든 도서의 종합적 조사를 완료하고 도서의 형상을 훼손하는 행위를 엄격히 제한하고 있다. 그러나 우리는 현재 영해기점 도서의 지리적 위치와 해안선･저조선 조사 등이 정기적으로 이루어지지 않을 뿐만 아니라 도서의 해안선･저조선 등을 훼손하는 행위를 제재하는 법적 기반이 마련되어 있지 않다. 또한 해양관할권을 정하는 기점도서가 사유도서일 경우 국가 해양관할권 관리를 할 경우 국익과 사익이 충돌될 우려가 크다. 따라서 국가기반시설 구역에 위치한 사유 무인도서의 경우 국가안보적 해양영토 수호 차원에서 무인도서의 국유화를 단계별로 추진하여 예방적 관리체계 구축이 필요하다.