지역 경제 활성화를 위한 6차 산업의 개념과 지역 발전 및 낙후도 진단을 위한 다양한 지표와 정책적 활용 방안 doc_id CNTS-00118876474_20

6차산업은 농업(1차산업)과 농촌에 존재하는 모든 유･무형의 자원을 바탕으로 식품･특산품 제조･가공(2차산업) 및 유통･판매, 문화･ 체험･관광 서비스 (3차산업)등을 연계함으로써 새로운 부가가치를 창출하는 활동을 의미한다. (근거법령 : 농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률(제정‘14.6.3, 시행‘15.6.3)) 예를 들면, 알밤의 경우 kg당 100원에 판매되는 하(下)품을 가공하여 500원에 판매할 수 있게 된다. 더 나아가 전분을 만들어서 판매하고 이 전분이 밤묵으로 재탄생하게 되면 몇 배의 매출로 전환하게 된다. 추가로 알밤을 활용한 체험행사의 개발･운영, 밤 껍질의 천연염 매제로 활용한다면 관광상품이 되는 등 다양한 지역경제 활성화에도 기여할 수 있다. 농촌진흥청은 2001년부터 지도사업 실적이 우수한 시･군 농업기술센터를 선정하여 지원해 왔으며, 2007년부터는 12개 특성화 유형을 선정하여 지역농업특성화사업을 지원하고 있다. 2013년 사업유형이 재편되어 12개 유형에서 5개 유형으로 변경, 사업 운영체계가 강화되었다. 기존 12개의 사업유형은 품목과 특성화 요소 등 분류기준이 혼재되어있어 사업유형 단순화, 품목중심 체계, 전략적 선택방향 제시 등의 방향으로 재편되었다. 식량산업, 원예산업, 특용작물산업, 축산업, 융･복합산업 등 5개 유형이다. 2013년 개편된 사업 유형은 크게 단일산업특화형(식량, 원예, 특용작물, 축산)과 복합산업 특화형(융･복합)으로 구분 가능하다. 단일산업 특화형은 지역의 사업자원과 향토자원의 결합으로 6차 산업화를 추진하는 모델, 복합산업 특화형은 지역의 복수 산업자원과 향토자원의 융복합화를 통해 6차 산업화를 추진하는 모델로 볼 수 있다. 평가체계 또한 실질적인 사업효과 검증 및 객관성을 위해 연차별로 다른 평가 및 복수평가자 평가, 사전컨설팅 등을 도입했다. 지역별 발전정도 및 잠재역량 등 여건을 종합적으로 파악할 수 있고 지역 내 특정 부문별로도 진단･평가가 가능한 실용적 지표 개발의 필요성에 따라 한국농촌경제연구원에서는 지역발전지수를 개발하였다. 지역발전지수는 기초지방자치단체에 속하는 전국 160개 시･군을 분석 단위로 삼았다. 이 지표를 통해서 시･ 군의 상대적인 현황 진단, 지역발전정책의 목표 설정, 정책의 모니터링과 성과 측정 등에 합리적 의사결정 근거로 활용하는 것이 가능하다. 한국농촌경제연구원(KREI)에서는 2007년, 2008년 2년간의 지역발전지수(RDI: Regional Development Index)를 ‘살기 좋은 농촌 만들기를 위한 정책재편 방안’ 연구를 통해 개발하였다. 개발된 RDI를 활용하여 2009년 12월 지역발전위원회 및 동아일보와 함께 지면을 통하여 발표하였으며, 2010년에는 기존의 지역발전지수(RDI)를 보완하는 작업을 통해 기초생활권 종합발전지표를 개발하고 역시 동아일보를 통해 지역경쟁력 지수로 발표하게 되었다. 그 이후 2012년, 2014년 격년으로 지역발전지수는 동아일보를 통해 발표된 바 있다. 지역발전지수는 시･군 지역을 ‘삶터’, ‘일터’, ‘쉼터’, ‘공동체의 터’로서 개념화하고 각 영역의 발전 정도에 따라 주민들의 삶의 질에 영향을 미친다고 가정한다. 각 영역별로 발전 정도를 공식적, 객관적 통계 자료를 토대로 지수를 구성해 지역별 진단 및 상호 비교를 시도한다. 따라서 종합진단지표로서 지역발전지수(RDI)는 생활서비스 지수, 지역경제력 지수, 삶의 여유 공간 지수, 주민활력 지수의 합으로 나타낼 수 있다. 지역발전지수를 구성하는 네 개의 세부 지수들이 기초생활권 내의 삶터, 일터, 쉼터, 공동체의 터를 의미한다. 각 부문별 지수는 객관적 통계자료만을 기반으로 구성된다. 그리고 전문가 대상 설문조사에 근거하여 수행한 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 매년 가중치를 조정하게 된다. 가장 최근의 분석 결과는, 생활서비스 지수는 0.359, 지역경제력 지수는 0.246, 삶의 여유 공간 지수는 0.179, 주민활력 지수는 0.217를 적용하였다. 지역 간의 격차는 어느 정도 불가피하고 오히려 자연스러운 측면이 있다는 점에서 지역정책의 실효성 제고를 위해서는 허용 가능한 지역 간 격차의 수준 또는 낙후도 정도에 대한 사회적 합의가 필요하다. 그리고 지역정책의 목표를 구체화하기 위해서는 현재의 지역개발 또는 지역낙후 정도에 대한 객관적 판단이 전제되어야 한다. 지역낙후 정도에 대한 최소한 수긍할 수 있는 객관적인 판단기준이 존재해야만 지역균형발전을 위한 정책집행 대상 지역(target area)을 설정하고, 정책 집행의 강도를 결정할 수 있으며, 정책의 효과를 평가할 수 있을 것이다. 2004년에 제정된 ｢국가균형발전특별법(이하 ｢균특법｣)에서는 다양한 낙후지역 선정기준을 마련하여 지역개발사업을 추진한 바 있다. 법 제2조제5호에 따라 오지, 도서지역, 접경지역, 개발촉진지구 등을 낙후지역으로 규정하였고, 행정자치부와 국가균형발전위원회는 시･군･구를 대상으로 연평균 인구감소율, 재정상황, 소득수준 등의 지표를 종합평가하여 생활환경이 열악하고 개발수준이 현저하게 저조한 낙후지역을 신활력지역으로 선정하여 지원하였다. 이후 2009년 ｢균특법｣ 개정을 통해 성장촉진지역과 특수상황지역(접경지역, 도서지역)을 낙후지역으로 규정하여 지원하고 있다. 지역낙후도는 법적 용어정의가 없지만, 통상적으로 타 지역에 대한 상대적인 개념으로서 주민의 생활환경이 열악하고 소득수준이 낮아 인구가 감소하면서, 문화･경제･SOC 등의 개발수준이 현저하게 낮은 정도를 의미한다. 지역균형발전이라는 정책목표를 달성하기 위해 낙후지역을 선정하여 지원하거나 현재의 낙후 정도에 대한 객관적인 평가를 위하여 낙후도지수를 산정하게 된다. 여기서 ‘지역’이란 국가라는 공간의 하위 단위로서 통상적으로 어떤 공통적 또는 상호보완적 특성(예: 역사성, 문화성 등)을 기준으로 지리적으로 연속된 공간범위를 지칭한다. 하지만 지역정책이 행정구역을 기준으로 그 대상 범위가 설정되는 경향이 있고, 특히 낙후지역개발정책의 경우 시･도 또는 시･군을 기준으로 지역을 구분하는 경우가 일반적이다. 한편, ‘낙후도’는 앞서 설명한 바와 같이 상대적인 관점에서 지역 간의 격차 정도를 의미하는데, 이러한 격차의 원인은 크게 생산요소의 차이와 생산기술의 차이에 있다. 생산요소의 차이는 주로 부존자원의 차이를 의미하는 것으로, 지역에 따라 인구, 자본, 자연자원, 지리적 접근성 등 생산에 투입되는 요소의 양과 질의 차이가 있는 것이다. 한편, 예비타당성조사에서는 사업 시행지역의 상대적 지역낙후도를 나타내기 위해 지역낙후도지수를 개발하여 사용하고 있다. 경제성 분석 결과만을 기준으로 사업의 타당성을 평가할 경우 지역발전이 부진한 낙후지역일수록 경제성 분석의 결과가 낮게 평가되어 지역 간 불균형 상태가 심화될 우려가 있기 때문이다. 지역낙후도지수는 ①인구증가율, ②제조업 종사자 비율, ③도로율, ④승용차 등록대수, ⑤인구당 의사수, ⑥노령화 지수, ⑦재정자립도, ⑧도시적 토지이용비율 등을 활용하여 산정한다. 지역낙후도지수를 산정함에 있어서는 8개 지표의 척도가 상이하기 때문에 효과를 통제하기 위해 단위정상법(unit normal scaling)을 사용하여 표준화하고 있고, 지표별 가중치는 관련 학회, 연구소, 예비타당성조사 수행경험자 등을 대상으로 설문조사를 수행하여 산출한 결과를 적용하고 있다.