지역 발전을 위한 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력적 거버넌스 구축 및 국내외 지역개발 정책 사례 분석 doc_id CNTS-00118876474_30

대형 국책 사업의 입지 선정을 둘러싼 지역 간의 과도한 경쟁과 갈등, 국론 분열, 정부 정책에 대한 불신 등이 자주 사회적 문제로 부각되었다. 이는 국책 사업의 투자재원 부담과 사업의 성패 등에서 중앙정부가 전적으로 책임을 지는 추진 방식에서도 그 원인을 찾을 수 있다고 진단되었다. 따라서 국가적으로나 지역적으로 파급효과가 큰 지역개발 사업이라면 중앙정부와 지방자치단체가 책임과 역할을 공유하여 추진하는 것이 지방자치단체 간의 국책 사업 유치를 위한 무한경쟁을 방지하고 사업 추진의 효율성과 효과성을 제고할 수 있을 것이라는 논리가 힘을 얻게 되었다. 이에 지역발전투자협약제도가 도입되기에 이른다. ｢국가균형발전특별법｣에서는 “국가와 지방자치단체 간이나 지방자치단체 상호 간에 지역발전을 위한 사업을 공동으로 추진하기 위하여 사업내용 및 투자 분담 등이 포함된 지역발전투자협약을 체결할 수 있다(제20조 제1항)”고 규정하고 있다. 더불어 “국가와 지방자치단체는 지역발전투자협약에 따른 사업을 추진하기 위해 매년 필요한 예산 편성 등 협약 이행을 위한 조치를 해야 한다(제20조 제2항)”고 하고 있다. 계획계약제도는 프랑스에서 1884년 이후 5년 주기로 현재까지 7차에 걸쳐 중앙정부(CIADT, DATAR)와 지자체(레지옹)가 국가와 지역의 이익이 조화되는 지역개발 프로젝트를 공동 선정하고, 투자계획에 대한 계약을 체결하여 사업을 시행하고 있는 제도이다. 동 제도는 1982년 지방분권 실시와 함께 지자체가 지역계획을 독자적으로 수립할 수 있는 권한을 갖게 됨에 따라 중앙정부와 지자체의 우선사업을 조화롭게 추진할 필요성이 제기되었고, 이에 중앙정부는 계획계약을 통해 지자체의 계획을 조정하고 지역 간에 지방비 분담률을 차등화 함으로써 지역 간 발전격차를 해소할 목적으로 도입한 것이다. 국내에서는 프랑스의 계획계약 제도를 벤치마킹하여 (국가균형발전특별법(제20조)의 개정을 통해) 우리나라 실정에 맞춘 지역발전투자협약 제도를 2009년에 처음 도입하였는데, 이후 지역발전투자협약 제도의 시행을 위한 관련 세부규정의 구체화, 제도적 기반조성 등의 후속조치가 미흡하여 오랜 기간 동안 실제 운영으로 연결되지 못하였다. 프랑스 계획계약 제도의 운용과 관련한 수행주체별 역할을 살펴보면, 중앙정부 차원에서 CIADT(부처간 위원회)는 지역정책과 우선사업을 결정하고, DATAR(국토 및 지역개발기획단)는 CIADT의 사무처로서 계획계약의 지침을 작성하고, 부처 간 조정기능을 수행한다. 한편 지방정부 차원에서 레지옹지사(수상과 부처장관의 대리인 : 국가 대표)는 DATAR의 위임을 받아 레지옹과 계획계약의 내용에 관한 협상, 지역계획 조정 등을 수행하고, 레지옹 의회는 레지옹의 중기 발전계획을 수립하고 계획계약 예산을 심의하는 역할을 수행한다. 계획계약의 수립은 ‘(DATAR) 계획계약의 지침 마련 → (국가‧레지옹) 계획계약의 초안 작성 → (관계부처) 계획계약안 내용의 협의 및 조정 → (CIADT) 계획계약안의 심사 및 승인 → (레지옹의회) 계획계약안의 의결 → (레지옹지사와 레지옹 의회 의장) 계획계약 서명’으로 이어지는 일련의 절차를 거쳐 완료된다. 재출범한 DATAR은 경쟁거점, 농촌우수거점, 도시 재생, 그랑파리(Grand Paris) 등의 지역특화발전정책 및 도시발전정책을 통해 지역 매력(l’attractivité ré gionale)을 증진시킴으로서 궁극적으로 국토경쟁력을 강화하려는 목적을 가지고 있다. 총리 산하 범부처 성격을 가진 DATAR은 지식국토국, 범부처협력국, 경제조정국 등을 주요 골격으로 하면서 국토조사팀, 국토전망연구팀, 국제협력팀 등 10개 실무조직을 배치하고 있다. DATAR은 정부 부처내, 부처간 지역개발정책의 조정 및 시행, 중앙정부와 지역 간 계획 계약의 체결 및 주요개발사업의 조정, 국토계획정책 투자사업의 재정지원을 위한 기금의 운용, 행정, 교육, 문화, 기술 등 산업 입지요소의 지방분산 유도 등의 기능을 수행하고 있으며, 중앙정부 주도의 지역개발성공의 벤치마킹사례로 자주 인용되고 있다. 위원회는 OECD 사무국 소관국(공공관리 및 지역개발국 ; GOV)의 지역정책업무를 조정하는 역할을 하며, 고위급 정책결정자가 참여하는 지역개발정책국제포럼에 참여하고, 또한 지역 경쟁력 제고, 효과적이고 혁신적인 거버넌스(governance : 協治)의 증진, 성과측정 정책지표의 개발･개선 등에 관한 정책 연구활동, 정책이슈 논의, 각 나라의 정책 리뷰 및 사례 분석 등을 통해 정책성과의 개선(best policy practice 등)을 추구하고 있다. 최근에는 경제위기･기후변화에 대응한 ‘공공투자의 효과성 최대화’, ‘녹색경제의 도시와 농촌 발전기회 활용’이 정책이슈로 부각되고 있다. 즉, 최근 경제적 위기에 대응하여 이루어지는 공공투자가 일관성 있고 전략적으로 실행되어 지속가능한 장기적 지역성장을 도모하도록 하는 정책적 역할을 강조하고 있으며, 이와 더불어 ‘녹색경제(green economy)’를 기후변화에 대응하여 녹색성장의 기회를 활용하기 위한 도시와 농촌의 발전기회로 활용하는 지역정책적 역할을 강조하고 있다. 지역개발정책위원회는 위원회 및 산하 3개 실무단(지원 사무국 조직 : GOV)으로 운영체계를 구성하고 있다. 위원회 의장단은 8개 국가(오스트리아, 캐나다, 프랑스, 그리스, 이탈리아, 일본, 멕시코, 미국)로 구성되어 있으며, 우리 나라를 포함하여 30개 회원국이 참여하고 있다. 위원회 산하에는 지역지표실무단(Working Party on Territorial Indicators), 농촌정책실무단(Working Party on Territorial Policy in Rural Areas), 도시정책실무단(Working Party on Territorial Policy in Urban Areas) 등 3개 실무단을 두고 있으며, 각각의 관심영역별로 구분되어 활동이 이루어지고 있다. ‘규제프리존’이란 제7차 국민경제자문회의(2015.10.7.)에서 산업연구원･국토연구원의 공동보고(창조경제 확산을 통한 지역경제 발전방안)를 통해 처음 사용된 용어이다. 그간의 각종 특구 조성사업이 역량분산 및 각종 규제로 인해 실질적 효과가 미흡한 것으로 진단하고, 창조경제 확산을 통한 지역경제 발전대책의 일환으로서 ‘규제프리존’ 도입을 제안하였다. 규제프리존의 개념은 지역별 전략산업을 선정하고, 해당 전략산업에 대해 (국민의 안전･보건 관련 필수 규제 이외에) 투자를 저해하는 핵심 규제를 해당 지역에 한정하여 철폐하는 것이다. 이는 일본이 2013년부터 도쿄, 간사이 등 6개 지역을 대상으로 지역 단위의 규제특례 허용을 시행하고 있는 ‘국가전략특구’와 유사한 제도라 할 수 있다.