지속 가능한 발전을 위한 공공행정 및 거버넌스 ODA 전략으로서, 한국의 행정 경험을 바탕으로 한 제도 모듈화와 수원국의 맥락을 고려한 효과적인 제도 이전 및 역량 강화 방안 doc_id CNTS-00118876912_2

한 국가의 지속적인 발전을 위한 조건이 무엇이냐?는 그동안 발전이론 및 국제개발협력이론에서의 가장 중심적인 질문이었다고 할 수 있다. 그동안 여러 가지 연구와 가설들이 나왔지만, 최근에 가장 중요시 여기는 요인은 발전전략을 수립하고 이행을 관리, 조정할 수 있는 제도와 거버넌스의 형성이라고 할 수 있겠다. 이런 맥락에서 공공행정의 ODA는 사실 개발국가들에게 지속가능한 발전의 기반을 마련해준다는 매우 중요하다. 그 어떤 것보다 보다 다양한 영역의 개발이론을 포괄하면서도 행정분야에서 발전에 관련된 제도의 형성과 구체적인 행정모듈을 전수해주는 것은 매우 의미가 있다. 최근 2015년 UN에서 2030년까지 향후 15년간 전 세계가 함께 달성해야 할 발전의 목표로서 SDGs 발표했고, 그 중에 중요한 목표로서 16번 거버넌스를 독립적으로 제시하고 있다. 사실 강황선 교수님의 발표에서 잘 제기가 되었지만, 2차대전 후 미국이 신생국들에게 원조를 제공하는 과정에서 발전된 학문분야가 행정학 분야에서는 비교행정과 발전행정 이론이라고 할 수 있다. 발전전략을 수립하고 관리할 수 있는 제도/기관형성이 매우 중요하다고 일찍이 인식이 되었다. 그렇지만, 어떤 제도형성을 어떤 역할을 해야하는가 그리고 왜 제도가 중요한 가에 대한 이론적 견해들은 지금까지 다양하게 차이가 있어왔다. 우리의 경험을 되돌아 보면, 한국이 산업화와 경제발전에 성공하게 된 중요한 요인은 바로 발전국가이론에서도 제기되었듯이, 국가가 발전계획을 수립하고 관리할 수 있는 국가의 능력과 조건이 어느 정도 갖추어졌기 때문이다. 그리고 우리의 경우도 이러한 제도형성이 우리의 역사 속에서 조선시대의 관료제와 일제식민지지배를 거쳐서 독특하게 형성된 제도적 특징도 있는 한편, 건국 후에 미국의 원조에 의해 행정시스템의 도입과 경제개발계획수립의 자문 등 미국행정의 영향을 크게 받았다. 본 세션의 주제는 이런 맥락에서 행정시스템을 모듈별로 나누어 공공행정 또는 공공거버넌스 ODA전략을 수립하는 것은, 정부의 역량강화를 보다 구체적이고 효과적으로 만들기 위해 큰 의미가 있어 보인다. 앞서 언급한대로 우리나라의 초기 행정학은 미국의 이론과 기법을 직수입했었다고 말해도 과언이 아닐 정도이다. 1980년대 이후 소위 행정학의 적실성에 관한 논의가 본격화된 이후 메이드 인 어메리카인 행정이론과 기법들이 우리 사회에 어떤 의미가 있는지 성찰하기 시작했다고 할 수 있다. 그렇다면 우리나라의 정부업무평가제도에 관한 이론과 기법은 어떠한가? 우리나라의 정부 업무평가제도가 본격화된 것은 1997년 이후이다. 소위 1997년말의 구제금융이라는 전대미문의 국가적 위기상황을 돌파하기 위해 당시 김대중 정부가 내세웠던 신자유주의적 정부개혁 전략의 하나로서 등장한 「정부업무등에관한평가기본법」 제정 이후라고 할 수 있다. 1997년 이전에 우리나라 공공부문에 있어왔던 성과평가의 모체는 이른바 심사분석제도라고 할 수 있다. 심사분석은 공공사업 혹은 정책의 진척도, 공정률을 체크하는 수준에 머물렀던 제도로서 결과중심의 정부경영전략이 지향했던 현대적 의미의 업무평가와는 화학적으로 다른 것이었다. 생각하고 싶지 않은 위기의 순간, 정부 공무원의 20%는 의무적으로 감원해야 했던 시기의 업무평가제도의 도입이라는 역사적 사실은 우리나라에서 업무평가제도가 갖고 있는 태생적 특징이 무엇인지를 명확히 보여주는 것이다. 심준섭 교수의 글은 평가모듈의 내용을 구체적으로 제시하고 있다. 그러나 이와 같이 우리의 평가체제의 모듈이 어떤 원리에서 작동되고 그 조건이 무엇인지에 대한 논의는 아직 보여주지 않고 있다. 예를 들어, Stakeholder의 범위를 정하는 문제/평가기관의 당사자뿐만 아니라, 그 부처의 기능과 관련있는 집단, 국민들도 중요한 stakeholder가 아닌가 한다. 그리고 평가지표를 어떻게 구성할 것인가도 매우 중요하다고 본다. 신공공관리론의 영향으로 성과평가가 강조되어 관료제의 행태들을 많이 변화시키지만, 그 행태는 평가기준에 따라 많은 영향을 준다. 경제적 성과를 강조함으로써 공공관료제의 본질인 공공성이 약화되는 것을 많은 경험으로 보여주고 있고, 최근 전반적인 비판의 대상이다. 따라서 평가기준의 작성문제도 중요한 모듈 영역의 하나로 다루어야 할 것 같다. 한국행정연구원의 행정모듈화 제도이전의 사업들이 SDGs 이행의 관점에서 성공적이기 위해서는 우리 제도의 성공요인과 문제에 대한 보다 심층적인 이론적 연구와 함께 수반되어 수원국들의 맥락에서 잘 변용될 수 있는 시스템으로 발전되기를 기대한다. 4차 산업혁명이라는 키워드로 대표되는 새로운 산업사회의 특징은 여러 가지로 설명된다. 신자유주의적 논리 중 하나라는 비판도 있지만 지적자산 혹은 지식자산이 새로운 자본으로 인정받는 추세에 맞춰 지적재산권을 사유재산의 하나로 간주하고 이를 엄격한 법의 보호망 속에 포함하는 것이 다음 시대의 산업사회를 대표하는 현상 중 하나라고 할 수 있다. 그런데 공공정책의 영역에서는 보호받아야 할 컨텐츠 하나하나가 아닌 정책 혹은 제도 단위에서는 이러한 지적재산의 문제는 전혀 발생하지 않는다. 이른바 벤치마킹이라는 이름으로 남이 만든 제도, 정책기법, 조직 및 정책운영원리나 방법은 전혀 지적재산의 보호를 받지 못한다. 그래서 그런 것일까? 소위 선진국이라는 곳에서 좋은 정책 혹은 기법으로 성과를 인정받은 대상물(컨텐츠 단위이건 정책 혹은 기법 단위이건 관계없이)들은 법, 제도적 제한을 받지 않고 국경을 넘나들고 있다. 첫째로, 제도의 형성과 발전에는 제도가 형성되는 맥락을 이해하는 것이 중요하다. 이런 맥락에서 강황선 교수께서 중요한 쟁점을 지적해 주신 것 같다. Riggs와 Heady의 대비는 매우 흥미롭다. 두 관점 모두 발전을 위한 중요한 조건으로서 제도의 중요성을 강조했지만, 관점은 다르다. Riggs는 당시 사회과학의 지배적인 관점이었던 구조기능주의에 초점을 둔 반면, Heady는 발전의 주요 에이전트로 관료제에 초점을 두고, 관료제의 형성과 특성, 역량에 초점을 둔다. 따라서 한 국가에서 성공한 제도라도 맥락이 다르고 역량이 안되는 관료제에 그대로 이식되었을 때에 제대로 작동이 안되는 것이다. 이러한 현상을 사회학적으로는 동형이질(isomorphism)이라 한다. 둘째로, 한국의 경험을 행정역량 모듈화를 통한 이전은 우리의 제도를 중심으로 표준화된 제도의 설계만이 중요한 것이 아니라, 관련된 관료제와 정치제도의 역량강화 프로그램이 동반되어야 하고, 그 제도들이 이식되어도 수용하는 측에서 제도의 작동메카니즘을 잘 이해하고 스스로의 환경과 맥락에 맞게 수용, 변용시킬 수 있도록 제도가 작동하는 메카니즘의 이론적 원리를 잘 설명하는 패키지도 함께 수반되어야 한다는 것이다. 우리의 발전국가의 형성도, 어떻게 보면, 일제 강점기의 유산과 미국의 행정학의 접목, 관료제의 역량, 문화적으로 국가를 중시하고 발전을 강조하는 것들이 서로 상호작용하여 변용되면서 가능하였던 것일지도 모른다. 국제개발의 많은 프로그램이 외부 전문가의 프로젝트 형태로 도입되어 실제로 수원국의 주민, 관료 등 참여자들이 충분이 제도의 작동원리를 익혀서 자신들의 여건에 맞게 변용시키고 원래 제도의 목적에 맞게 발전시킬 수 있도록 하지 않고, 외부전문가 중심의 성과주의로 제도를 이식하고 떠남으로서 남아 있는 실제 사용자가 제대로 사용하지 못하고 폐기물처럼 버려지는 경우가 많다. 그런 맥락에서 맥락변수와 시간변수를 가져와서 제도이전에서 고민해야할 중요한 조건들을 제시해준다. 비교관점에서 핵심인 보편성과 특수성의 관계를 어떻게 적용할 것인가? 그렇다면 강황선 교수의 마지막 결론인 객관적인 시각에서 상대방을 바라본다는 것은? 상대방의 객관화, 우리의 관점에서 보지말고 상대방의 객관적인 현실을 이해하자른 의미로 이해. 그럼에도 불구하고 상대방 현상의 보편성을 의미하는 것인지? 상대방의 특수한 맥락을 이해하는 것이 필요하다는 것인지? 약간 분명하지 않은 것 같다.