ODA 사업의 성공적 수행을 위해 행위자 간의 관계와 구조적 제약 요인을 집단행동 관점에서 분석하고 최적화 전략을 모색함 doc_id CNTS-00118876914_1

ODA 사업이 추진되는 시간적, 공간적 상황, 역사적, 정치적 맥락, 그러한 맥락 안에서 사업에 참여하는 공여기관과 수원기관의 행위자들이 어떻게 행동하는가에 따라 사업의 결과가 달라질 수 있다. 특히 개인을 수혜단위로 하는 교육이나 보건 분야, 혹은 물리적 가시성이 높은 농업이나 과학기술분야와는 달리 수원국의 국가운영 체제, 제도 등을 다루는 공공행정 분야의 사업들은 환경과 맥락, 그 안에서 행위자간의 관계에 더욱 영향을 받는다. 이러한 점에서 본 연구는 미시적 차원에서 ODA 사업을 들여다보되, 행위자간 관계를 중심으로 기술함으로써 ODA 프로젝트 사업을 성공적으로 수행하기 위해 행위자들의 관계를 최적화하는 전략을 모색하고자 한다. 주지하다시피 ODA 사업에 참여하는 행위자들이 점차 증가하고 있다. 최근에는 파트너십을 강조하면 단위사업 하나에 참여하는 행위자 수도 증가하고 있다. 그러나 ODA 사업에 실제 참여하면서 느끼는 점이 있다. ‘왜 모두가 열심히 하는데 결과는 기대에 미치지 못하는가?’ 라는 뼈아픈 질문이다. 본 소고(小考)에서는 이에 대해 솔직히 기술해 보고자 한다. 제한된 자원을 비배타적인(non-exclusive) 상황에서 개인과 집단이 이기적으로 사용하여 발생하는 공공재(public good)의 문제점에 대한 논의를 ODA 사업에 동일하게 적용하는 데에는 일정 수준의 제약이 있다. 하지만, ODA의 기본가치와 정신을 달성하기 위해 제한된 자원(예: 정부 자원)을 활용하여, 다수의 행위자들이 참여하는 구조는 기본적으로 비슷하다고 이해할 수 있다. 즉, 공공재는 정부예산, 민간의 기부 등으로 이해할 수 있으며, 참여자들은 이러한 공공 재정자원과 지지를 활용하여 ODA 생태계를 형성하고, 궁극적으로는 수원국의 번영을 공동으로 달성해야 하는 공동의 목적으로 참여한다. 만약 이러한 공동의 목적을 달성하는데 실패하는 경우 장기적으로 ODA사업을 위해 국가재정을 소요하는 것 자체에 대한 회의감으로 인해 주요 정책결정자들의 지지를 얻지 못할 수 있으며, 뿐만 아니라 ODA에 지지를 보내는 시민단체와 단체들로부터도 외면을 받을 수 있다. 따라서 ODA를 위한 자원이 고갈될 수 있으며, 결국 ODA 정책과 사업의 존립자체에 위기를 맞이할 수 있다. 기업들은 영업이익의 수준을 높이기 위해 사업수주의 건수와 규모를 공격적인 방법을 취하며 ODA사업에 참여한다. 태생적으로 조직의 존립목적이 공익보다는 기업이익에 맞추어져 있는 민간 조직의 경우 일정한 수준의 영업이익률을 달성하지 못하면 사업에 참여하는 팀과 개인들에게도 불이익 돌아갈 가능성이 있다. 예를 들어 사업을 많이 수주하지만 영업이익률이 낮은 경우, 기업은 사업팀의 해체, 인원의 조정 및 감원, 사업 분야의 재설정 등의 내부적인 변화를 추진할 수 있으며, 이러한 변화는 개인에게는 적지 않은 심리적인 부담으로 작용한다. 르완다 행정역량강화 사업의 사례에서 드러나는 점은, 기업의 전문성과 축정된 경험 중심의 경쟁이 아닌, 가격중심의 경쟁으로 ODA사업에 참여하는 경우 일종의 효율성의 함정에 빠질 수 있다는 점을 보여준다. KOICA가 ODA 사업을 추진하는 데 있어서 제약요인과 한계는 다음과 같다. 공공 조달과 관련된 관계 법령을 준수해야 한다. 예를 들어, S/W 산업진흥법 등에 따라 공공 소프트웨어 사업에 대기업 참여 제한제도가 있기 때문에 대부분의 KOICA 사업에 대기업 보다는 중소기업들이 참여하게 된다. 또한 해외에서 진행되는 사업이기 때문에 사업진행 과정에서 다양한 어려움이 있지만 통제범위를 넘어서는 수원국의 정치적 원인이나 기술 수준의 제약 등으로 인해서 어려움을 겪게 될 수 있다. 그럼에도 불구하고 사업 추진과정에서 절차나 이를 통해 달성해야 하는 성과 등은 국내 감사원 감사 규정에 근거하여 감사를 받게 된다. 또한 무상원조관계기관 협의회를 거쳐 확정된 정부 예산은 당해 연도에 가급적 집행해야 한다는 제약요인도 있다. 이러한 제약요건 때문에 계획된 사업이 환경 변화에 따라 일정 부분 사업내용의 변경이 필요하다고 하더라고 주어진 기간과 예산 범위 내에서 수행하고자 최초의 사업 내용에 천착하게 된다. 경제학적인 관점에서 행위자간의 관계를 실험적 혹은 시뮬레이션을 통해 연구하는 접근과 유사하게, 조직 간의 관계, 개인 간의 관계에서 합리적인 행위자들이 결국 실망스러운 문제를 생성시키는 것에 대해 Crozier(1964) 전략분석법(strategic analysis of actors)이란 시각을 만들어 사회학적 관점에서 게임이론의 한 형태로 발전시켰다. 각각의 행위자 혹은 독립된 조직들이 정태적으로 갖고 있는 심리상태 혹은 목적을 분석하는 것과는 달리 개인-개인, 개인-기관, 기관-기관 간의 관계 속에서 발생하는 게임을 분석하는 접근법이다. 비록 개인들은 자유의지를 갖고 행위하는 것을 전제로 하지만, 실제로는 일정한 패턴과 유형을 갖고 구조적 특성을 보이며 행위를 하게 되는데 이를 ‘행위체제(action system)’라고 한다. 즉, 행위자로서 개인과 조직의 자율성에도 불구하고 반복되는 게임을 통해 어쩔 수 없는 ‘구조적 제약성’이 있다고 보는 것이다. 또한 제도, 관습, 감정, 문화 등의 요소들과 상호작용하여 각각의 개인과 조직이 합리성에 기초하여 만족할만 한 결과를 추구하는 경향을 지칭한다. 이러한 문제의식에서 본 연구는 실제로 사업을 기획하고 추진하는 과정에서 참여하는 행위자들(개인 및 기관) 간의 관계를 집단행동이라는 관점에서 이해하고, 행위자들이 펼치는 전략들의 과정을 기술하고 설명하고자 한다. 이를 통해 ODA 사업관리에서 시사점을 찾는데 본 사례연구의 의의가 있다. 사례연구의 대상이 되는 르완다 공무원 행정역량강화사업은 2015년부터 2017년까지 3개년 동안 시행되는 사업으로서 르완다 공무원들의 역량강화를 목표로 공무원교육기관인 르완다 관리자 연수원(Rwanda Management Institute)을 지원하는 사업이다. 주요 사업요소는 첫째, 정부부처 및 르완다 관리자연수원 조직진단 및 개선방향 제언, 둘째, 공무원 교육을 위한 교재 개발, 이중 일부를 이러닝 컨텐츠로 개발, 셋째, 화상강의가 가능한 비디오 컨퍼런스 시스템 구축과 이를 운영하기 위한 기술역량 강화 등으로 구성되어 있다. e-learning은 본 프로젝트 중 공무원 교육훈련 내용을 전달하기 위한 중요한 매체로 포함되었는데, 이는 르완다 국가의 지형이 평지가 거의 없고 언덕들로 이루어져 있기 때문에, 30km 미만의 매우 가까운 곳임에도 불구하고 직선도로를 이용하지 못하고 언덕들을 빙빙 돌아서 이동함에 따라 이동시간이 많이 소요된다. 따라서 집합교육보다는 e-learning을 활용하여 많은 인원들이 접속할 수 있고, 동시간에 여러 장소에서 교육을 받을 수 있도록 하는 VCS(video conference system)의 필요성이 높았다. 사업초기단계에서 행위자들간의 관계과 특성을 분석하기 위해 본 연구는 행위자들을 사전기획 조사팀, KOICA, KIPA, RMI, MIFOTRA로 총 5개의 그룹으로 제한하였다.