공적연금제도의 재정적 지속가능성을 위한 세대 간 형평성 확보와 사회보장수급권 조정의 법적·정치적 과제 doc_id CNTS-00118877162_2

공적연금제도는 대체로 근로세대의 비용부담으로 노령세대에게 연금을 지급하는 형태(pay as you go system)를 띠고 있다. 이러한 부과방식은 본질적으로 공적연금을 포함하여 사회 보장제도의 운영에 있어 후세대에 부담을 떠넘기는 도덕적 해이(moral hazard)를 불러일으킬 수 있다. 아울러 부과방식의 경우에는 미래의 가치보다는 현재 가치를 더 비중을 두는 높게 되는 이른바 시차선호(time preference)가 작용하여 장래의 재정문제보다는 현재의 수혜 확대에 치중함으로써 재정문제를 발생시킬 수 있다. 이 같은 속성을 가지고 있는 사회보장수급권을 감소시키는 것 이를테면 「저부담·고급여 체제」를 「적정부담·적정급여 체제」로 전환하는 방안은 구성원 다수의 동의를 요하는 사항인 만큼 쉽게 단행되기 어려운 특징을 보인다. 사회보장제도가 장기적으로 재정적인 곤란상황에 직면할 수밖에 없는 태생적인 한계로서 소위 투표자의 합리적 무관심(voters' rational ignorance)을 들 수 있다. 예산의사결정은 일반적으로 세대 간의 자원의 배분에 중요한 영향을 미칠 수 있다. 다양한 논의의 핵심은 지출에 따른 수혜와 조세납부에 따른 부담이 불일치하며 세대 간에 불균등하게 배분될 수 있다는 점이다. 먼저 지출의 내용과 대상과 관련하여 일부 예산의사결정이 향후 상당한 기간까지 재정에 영향을 미치는 경우가 있으며 이의 수혜자가 노년층일 경우 미래세대로부터 현재세대의 노년층으로의 자원이전(inter-generational transfer)이 장기간의 기간에 걸쳐 생길 수 있다. 또한 조세부담과 관련하여 재정적자와 부채로 세대간 재분배가 발생할 수 있는데, 이는 국가부채가 조세부담을 이전시키는 부의 유산(negative bequest)으로 부채로 현재세대로부터 미래세대로 부담을 이전한다는 점에서 세대간 자원이 발생하기 때문이다. 연금제도는 단순히 경제정책만의 문제가 아니고 정치적인 문제이기도 하기 때문에 최종적인 정책결정은 사회적 힘의 균형(social equilibrium)을 반영하는 경향이 있다. 특히 구성원 내부의 합의도출, 즉 이해관계자간의 이해조정이 제도발전의 관건으로 작용할 가능성이 크다. 사회보장급여에 있어서 구성원의 이해관계가 엇갈리게 되는 부분은 주로 현행 연금 및 사회보험 체계가 "보험료와 연금액간의 연계성 단절"이라는 문제를 안고 있기 때문이다. 예컨대 수급자가 노동력 있는 기간 동안 적립한 연금을 퇴직 후에 받아 가는 구조라면 연금재정의 문제는 발생하지 않을 것이지만, 노동력 있는 세대가 은퇴세대를 부양해야 하는 현재의 구도 속에서는 세대내·세대간 형평 내지 균형을 어떻게 관철할 것인지가 제도의 지속적 운용을 위해 대단히 중요한 과제가 될 수밖에 없다. 요컨대 등가교환의 원리에 입각한 개인적 형평성(individual equity)뿐 아니라 사회적 적절성(social adequacy)이 저출산·고령화에 따른 사회보장급여에 있어서 향후 중요한 가치로 대두될 것으로 볼 수 있다. 정보의 비대칭성(information asymmetry)이란 거래에 있어 가장 중요한 정보의 일부가 거래의 한쪽 당사자에게는 알려져 있으나 다른 당사자에게는 알려져 있지 않은 상황을 말한다. 즉 연금수급자들은 자기들의 이익을 위해 일반국민의 희생을 요구하지만 일반 국민들은 잘 이해하지 못한 상태에서 불리한 정책결정을 방관하게 되는 것이다. 결국 정보의 비대칭성은 합리적 의사결정을 가로 막아 연금재정 문제를 발생시킬 수 있다. 기초연금의 사례에서도 확인되듯이 사회보험의 경우 제도의 성격상 재정안정적인 측면보다는 급여 보장적인 측면이 강조되기 때문에, 제도 초창기부터 일정한 수준의 연금을 약속하게 되고 그 결과 제도성숙기에 가서는 재원확보에 상당한 어려움을 겪으면서 연금수급권의 조정 문제에 직면할 수밖에 없다. 사회보장기본법 제12조(사회보장수급권의 보호)에서 “사회보장수급권은 관계법령이 정하는 바에 따라 타인에게 양도하거나 담보로 제공할 수 없으며, 이를 압류할 수 없다.”라고 규정하고 있다. 사회보험제도의 급여수급권은 국가의 사회보장 및 사회복지 증진에 관한 노력에 의해 구체화되는 청구권이라는 점에서 공법적인 성격을 가지고 있으며, 보험가입 여부에 대한 선택권이 없고 보험료의 강제징수와 보험사고에 대한 획일적인 급여를 특징으로 한다. 아울러 사회보험수급권은 공법적인 권리의 일종으로 양도 또는 압류의 금지 등 여러 가지 제한이 따르게 된다. 이런 측면에서 공법에 해당하는 공적연금수급권은 민법상의 채권채무 관계에 해당하는 사법상의 관계와는 상당한 차이가 있다. 단, 그 내용은 절대적인 성격을 갖는 것은 아니며 헌법적 허용한도 내에서 입법자가 당시의 사회·경제적 상황과 필요에 의하여 조정될 가능성이 있다. 다만 입법자가 공적연금수급권의 내용을 결정하거나 혹은 변경하는 경우에도 그 내용을 자의적으로 형성할 수는 없으며, 비례원칙·평등원칙·신뢰보호원칙 등의 법적인 제한을 받게 된다. 사회보장수급권이 일종의 재산권적 성격을 가지고 있기는 하지만 그 청구권의 구체적인 내용이 언제나 보장되는 것은 아니다. 본질적으로 재산권의 내용과 한계는 입법사항이며, 입법자에게는 연금청구권에 대한 형성의 자유가 인정되기 때문이다. 공적연금의 종류와 보장내용은 사회경제적인 상황에 따라서 다양한 모습을 가질 수 있으며, 경제성장의 둔화에 따른 재원조달 곤란과 고령화 사회의 도래로 인한 비용증가 등으로 보험급여의 내용이 축소되거나 보험료가 증대하는 국면에서는 큰 문제를 야기할 수 있다. 이때에는 공적연금제도의 지속을 위해서 보험료의 인상 혹은 보장내용의 축소를 검토하지 않을 수 없는 것이다. 기존에 보장된 연금수급권의 불변성만을 강조할 경우 사회보장제도 자체의 부실과 중단을 유발할 수 있으므로 합리적인 조정의 가능성은 사회보장제도의 지속성을 위해 매우 중요한 전제로 볼 수도 있다. 다만, 수급권의 조정에 있어서는 법적 안정성과 예측가능성이 확보되어야 한다. 특히 공적연금수급권에 대하여 재산권적인 지위를 인정할 경우 그 조정은 적법한 절차를 통하지 않은 한 침해될 수 없게 된다. 공적연금수급권의 경우에도 신뢰보호의 원칙이 적용되지만 신뢰보호는 재산권 보장보다는 보호정도의 면에서 약하다고 할 수 있다. 공무원연금법 제27조 제3항의 법률규정은 현재 공무원이나 사립학교교직원으로 재직하고 있는 자로서 퇴직연금에 대한 기여금을 납입하고 퇴직하는 경우 장차 받게 될 퇴직연금에 대한 급여액의 산정기초를 종전에 '퇴직 당시의 보수월액'으로 하던 것을 '최종 3년간 평균 보수월액'으로 변경한 것이므로, 위 퇴직연금에 대한 기대는 재산권의 성질을 가지고 있으나 확정되지 아니한 형성 중에 있는 권리로서 이는 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 이른바 부진정소급입법에 해당하는 것이어서 원칙적으로 허용된다고 할 것이다. 따라서 신뢰보호원칙 위반이 문제될 뿐 소급입법에 의한 재산권 박탈금지의 원칙을 선언하고 있는 헌법 제13조제2항에 위반되지 아니한다. 그렇다면, 다음 신뢰보호원칙의 위배여부에 대하여 알아본다. 신뢰보호원칙의 위배여부를 판단하기 위해서는 한편으로 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 형량하여야 한다.