저출산·고령화 및 경제 불확실성 시대에 대응하기 위한 재정 건전성 확보 방안과 재정준칙 도입의 필요성 doc_id CNTS-00118877162_3

헌법재판소에 따르면 기존의 연금수급자들에 대하여도 물가연동제를 적용하도록 하는 경과조치 규정은 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당되지 않는다고 하였다. 즉 급여사유가 발생되지 아니한 자에 대하여 급여의 산정기초 등을 조정하는 개정은 부진정소급입법에 해당되고, 법 개정 시점 이전에 이미 지급된 연금액을 소급해서 조정하지 아니하고 개정시점 이후에 지급될 연금액을 개정하는 것이라면 진정소급입법에 해당되지 아니하는 것이어서 소급입법 금지원칙에 위배되지 아니한다. 결국, 제도개혁 시점 이후에 결정되거나 지급되는 연금에 대해서는 여러 가지 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 이를 결정할 수 있고 그 내용을 변경할 수도 있다. 세계적으로 불경기가 주기적으로 반복되고, 세계경기의 회복이 지연됨에 따라 IMF 및 한국은행 등의 국내외 주요기관들은 최근 2016년도 경제성장률을 하향 조정하고 있으며, 향후 전망이 어두운 상황이다. 최근 브렉시트를 포함하여 세계경제가 불확실한 상황 속에서 추경 예산의 편성이 중요한 화제로 언급되고 있다. 특히 2008년 글로벌 금융위기를 겪으면서 전세계는 저성장시대가 고착화되고 있으며 우리는 더욱이 대외의존도가 매우 높은 국가이기에 이는 매우 중요한 문제라고 보인다. 그리고 이러한 세계적 불경기가 그저 단순한 일시적인 현상인지, 아니면 저출산 및 고령화 사회의 현상을 포함한 구조적 문제에서 유래하는 전 세계적 현상으로서 앞으로 우리에게 지속적으로 도래할 문제인지에 대해 분석하고, 국가의 재정정책수립을 검토할 필요가 있다. 이 문제는 본 연구가 주로 지향하는 법을 중심으로 하는 제도적 개선과 관련이 되지만 좀 더 경제운영의 신축성과 대외적인 연구와도 함께 고려된다. 다만 추경편성요건과 관련하여 논의의 필요성은 있으나 여기서는 자세한 논의를 지양하고자 한다. 우리나라는 복지지출의 확대와 국가부채의 증가라는 재정환경의 변화에 따라 재정건전성 확보를 위해 페이고준칙(PAYGO) 등 재정준칙에 대한 관심이 증가하고 있다. 19대 국회에는 다수의 재정준칙 도입을 위한 법률안이 상정되기도 하는 등 정치권에서 재정준칙을 국회의 예산 및 입법심사과정에 도입하고자 노력하고 있으며, 우리나라 학계에서는 다양한 유형의 재정준칙제도의 이론적 특성 탐구와 제도 설계와 관련된 논의가 진행되고 있다. 행정부도 페이고준칙을 예산편성과정에 부분적으로 적용하는 등 노력을 하고, 재정건전화법안을 통하여 재정준칙 도입을 추진하고 있다. 기획재정부는 재정건전화법안을 2016년 정기국회에 제출하였다. 재정건전화법안은 재정의 지속가능성 및 건전성을 강화하기 위해 국가채무는 국내총생산(GDP) 대비 45% 이내에서, 실질적인 나라 살림을 뜻하는 관리재정수지 적자는 GDP의 3% 이내에서 관리하는 방안이다. 더불어 재정지출을 수반하는 법안을 제출할 경우 반드시 재원조달방안을 첨부토록 하는 페이고(Pay-go) 제도가 의무화되고 2018년부터 5년마다 장기재정전망이 수립된다. 적자전환 및 적립금 고갈이 우려되는 국민연금과 건강보험 등 사회보험도 재정건전화계획을 수립해 평가를 받게 된다. 이러한 복지국가는 국민에게 수익적 배분적 역할이 강조된 국가로서 기존의 규제중심의 역할을 수행하는 국가와는 달리 단지 집행상의 인건비이외에 상당한 부분의 재정투입이 필요하기 때문이다. 실제 과거의 4대강이나 세종시 건설 같은 토목사업은 일시적 재정비용이 들어가고 정리되지만 무상보육이나 기타의 복지정책들은 국민의 정치적 표와 연관되어 불가피하게 지속적인 경상적 재정투입이 들어가게 되기에 복지국가의 아름다운 이념을 실현하기 위해서는 필연적으로 지속적인 재정적 중요성을 모두 검토한 종합적인 계획 없이는 반드시 실패할 수밖에 없다고 보인다. 지금까지의 대부분의 논의는 복지논쟁은 재원마련을 전제로 한 논의에 치우쳤으나 복지국가의 가장 중요한 전제조건은 국민의 국가에 대한 신뢰에 있다. 즉 자신의 삶의 전반적인 부분을 국가에게 맡긴다는 전제하에서 국가에 대한 신뢰가 전제되지 아니하면 근본적으로 복지국가는 불가능한 것이라고 할 수 있다. 그리고 이러한 국가에 대한 신뢰에는 정부의 부정부패가 없는 경우에만 가능하기에 복지국가를 실현하자면 반드시 부정부패의 청산은 이루어져서 국가에 대한 신뢰가 쌓인 후에만 이상적인 복지국가가 가능할 것이다. 지금은 미국 양적완화축소, 일본의 아베노믹스로 인한 수출의 둔화와 전 세계적 경제의 구조적 저성장기조로 인해서 자연스러운 세수는 감소될 것이며 인위적인 정책으로 보면 비과세감면 축소 및 지하경제 양성화의 구체적인 실천 방식이 불분명하고, 세수 증대 규모도 불충분할 것으로 예상되고 자녀장려세제 등 조세감면이 추가되므로 비과세감면 축소가 어려울것이고 시스템에 의한 자연스러운 양성화가 아닌 세무조사와 같은 세정당국의 징세노력으로 세수를 증가시키는 것은 경제활동을 위축시킬 가능성이 있기에 따라서 재원이 부족할 경우에 대비한 대안의 마련이 필요하다. 재정학의 일반 이론에 따르면 항구적인 적자는 조세로 조달하여야 하고, 일시적인 적자는 재정적자(부채)로 조달하는 것이 바람직하다. 특히 복지재정은 정치적 표 및 생존과 관련이 되기에 조세로 충당하는 것이 바람직하다. 1960년 이후의 OECD 자료를 보면 지난 50년간 사회복지지출은 2배로 증가되고 과거에는 주로 새로운 복지제도를 도입하거나 확대, 최근에는 고령화로 연금 및 의료 지출이 더 중요해지고 있고, 경제위기를 맞이하여 GDP 대비 사회지출이 증가하고, 위기 이후에 조금 감소하지만 위기 이전으로 복귀하지는 않는 성향을 보이기 때문이다. 우리나라의 조세부담률 및 사회보장부담률이 OECD 국가에 비해 상대적으로 낮은 수준이고 다수의 국가가 상당 수준의 재정적자 수준인 점을 감안하면 실질적인 조세부담은 자료상 우리의 조세부담률보다 높은 상태이며 이는 우리나라의 조세 및 사회보험 관련 국민 부담이 향후 증가할 가능성이 높다는 것을 시사한다. 하지만 우리나라는 가계부채와 교육비 등의 비중이 높은데 이는 어느 정도 정책실패에 기인하기에 실질적 국민부담은 더 높다고 볼 수 없어 단순한 비교법적인 검토는 지양되어야 할 것이다. 중앙정부의 지방정부 지원에도 불구하고 지방정부의 복지 수요를 충당할 수준이 되지 않고 있기에 이도 누리과정을 포함한 영유아 보육사업, 기초생활보장 및 기초노령연금 등 대규모 복지사업에서 지방비 부담이 강제되어 있는 구조여서 문제 따라서 세입 확충에 있어서 지방정부의 복지재정 부담을 감안하는 방식이 불가피한 상황이다. 이러한 상황에서 현 정부의 복지재원마련 정책은 실질적으로 현실성이 떨어져 국가부채의 대폭증가로 인하여 또 다른 국가침체를 불러일으킬 수 있어 이에 대한 대책과 정책정비가 시급하다. 재정준칙(fiscal rule)은 재정수지, 재정지출, 국가채무 등의 총량적인 재정지표에 대하여 구체적인 목표수치를 동반한 재정운용 목표를 법제화하는 것을 의미한다. 일반적으로 재정 건전성을 도모하기 위한 가장 직접적이고 효과적인 입법 수단으로 일컬어지는 재정준칙은 저출산·고령화에 대응하기 위한 재정운용정책의 수립을 위해서도 유용한 수단이 될 수 있다. 대체로 세입 등 재정수입의 유지나 증가를 기대하기 어려운 반면 추가적인 재정수요가 지속적으로 발생할 것으로 예상되는 상황에서는 관계 당국 간의 지출에 관한 합의가 도출되지 못하는 경우가 있을 수 있다. 문제는 이런 상황에서 개별법령 차원에서 재정건전성을 담보하기 위한 통제수단을 마련하는데 한계가 있다는 점인데, 저출산·고령화에 따른 재정건전성 악화상황에서 재정지출을 둘러싼 복지 및 재정당국 간 정책조율의 난관이 예상되는 현재의 상황이 그러하다. 이 점에서 재정준칙은 저출산·고령화에 따른 재정지출의 수위를 조절하는 한편 관련 당국 간의 정책조율에 관한 불협화음을 사전에 차단할 수 있는 효과적 방안으로 고려될 수 있으며, 따라서 저출산·고령화에 대응한 관련법제 정비작업에 있어서 우선적으로 검토되어야 할 사안이라 할 수 있다.